eng
Структура Устав Основные направления деятельности Фонда Наши партнеры Для спонсоров Контакты Деятельность Фонда за период 2005 – 2009 г.г.
Чтения памяти Г.П. Щедровицкого Архив Г.П.Щедровицкого Издательские проекты Семинары Конференции Грантовый конкурс Публичные лекции Совместные проекты
Книжная витрина Где купить Список изданных книг Готовятся к изданию
Журналы Монографии, сборники Публикации Г.П. Щедровицкого Тексты участников ММК Тематический каталог Архив семинаров Архив Чтений памяти Г.П.Щедровицкого Архив грантового конкурса Съезды и конгрессы Статьи на иностранных языках Архив конференций
Биография Библиография О Г.П.Щедровицком Архив
История ММК Проблемные статьи об ММК и методологическом движении Современная ситуация Карта методологического сообщества Ссылки Персоналии
Последние новости Новости партнеров Объявления Архив новостей Архив нового на сайте

Проблемы и пути модернизации российского образования

Сазонов Б.В.

Введение

В процессе модернизации системы образования одними из центральных оказываются вопросы формирования инновационных механизмов развития образования и управления инновационными процессами.

Сегодня установка на модернизацию есть нечто большее, чем требование для «более отсталой» страны догнать другие, более развитые. Как будет подробно описано далее, эти более развитые страны создали и с успехом используют инновационные механизмы перманентного развития, и поэтому подлинная модернизация состоит не в том, чтобы догнать и воспроизвести определенный (сегодняшний) уровень организации образования в этих странах, а в том, чтобы освоить инновационные механизмы развития производства и общества в целом, включая систему образования.

Такая установка объясняет парадоксальный факт в отношениях отечественной системы образования и систем образования в тех развитых странах, которые мы собираемся догонять. По оценке экспертов, в Советском Союзе была создана система образования, которая до сих пор по многим показателям может служить образцом для этих стран[2]. Но, тем не менее, мы говорим о необходимости модернизации. Суть в том, что речь идет, прежде всего, об освоении механизмов развития, без которых наша, в свое время уникальная система образования будет все более и более отставать от образовательных систем развитых стран. Это уже имеет место в таких решающих областях как информатизация или подготовка широкого слоя высоко профессиональных рабочих и служащих. Таким образом, речь должна идти не о следующей, после 60-х годов реформе образования, которая определит его на очередные 15-20-30 лет, а о возможности его постоянного развития и о механизмах такого развития. Инновационная идеология и практика требуют также, чтобы это развитие было опережающим по отношению к другим, конкурирующим системам образования. Из этого следует, что каждая наличная ситуация должна быть признана в качестве неудовлетворительной по отношению к проектируемой будущей ситуации.

Реализация задачи модернизации образования отличается еще и тем, что данная сфера выполняет специфическую функцию в обществе – она обслуживает потребности других общественных сфер, так, например, удовлетворяет потребности освоившего инновационные механизмы развития производства и одновременно является фактором его развития, создавая феномен опережающего развития кадрового потенциала.

С этой точки зрения термин «модернизация» является не самым удачным, поскольку он акцентирует именно составляющую «догнать!», тогда как ставится, по сути дела, задача быть впереди в области образования и, тем самым, в тех областях, которые оно призвано обслуживать[3]. «Альтернатива проста: образование будет либо фактором застоя, либо стимулом для экономического роста и повышения благосостояния, конкурентоспособности и национальной безопасности страны. Да, мы привыкли к мысли, что у нас самое лучшее в мире образование, но, увы, даже самое лучшее имеет свойство устаревать. В оторванности образовательной отрасли от потребностей страны и состоит основная коллизия, которую должна разрешить модернизация образования»[4].

В цитируемом докладе С.Л. Катанандова, руководителя рабочей группы Президиума Государственного совета РФ по вопросам реформы образования, перечислено то в сфере образования, что нуждается в изменении (и тем самым в косвенной форме намечаются ориентиры модернизации):

  • малоэффективное содержание общего образования;
  • недостаточно эффективное профессиональное образование;
  • неэффективное управление образованием;
  • устаревшая система социально-экономического обеспечения и подготовки педагогических кадров.

Резюмируя эту критику, докладчик говорит о том, что существующая организация образования в России ограничивает эффективность ее развития и не позволяет решить центральную задачу модернизации образования – обеспечить его современное качество, выстроить эффективную образовательную систему с действенной экономикой и управлением, которая бы отвечала запросам современной жизни и потребностям развития личности, общества и государства.

Принципиально, что и в докладе С.Л. Катанандова и в докладе рабочей группы Президиума ГС РФ по вопросам реформы образования постоянно подчеркивается, что суть модернизации – в освоении механизмов развития: «Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования..»[5], «Важнейшей целью модернизации управления отраслью должно стать создание системы постоянного обновления образования.»[6] Сегодня такими механизмами устойчивого развития и постоянного обновления выступают прежде всего инновационные способы развития производственных и общественных систем.

В пакете подготовительных документов к запуску процессов модернизации, который включает в себя Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 за №1756-р) и изменения в Законе об образовании, была намечена совокупность мер и мероприятий, планов и программ по развитию и реализации концептуальных положений модернизации образования.

Надо отметить, что эти программы и мероприятия активно осуществляются, главным образом под эгидой Министерства образования РФ. В этом отношении показателен доклад министра образования РФ В.М. Филиппова на итоговой Коллегии Министерства образования РФ 26 февраля 2003 года. На Коллегию был представлен подробный аналитический доклад по итогам работы системы образования в 2002 году, а в самом докладе была детализирована программа работ на 2003 год.[7] Акцент был сделан на следующих акциях:

  • апробация в ряде регионов новой Примерной общеобразовательной программы воспитания, обучения и развития детей раннего и дошкольного возраста;
  • принятие закона о новом порядке финансирования общеобразовательных школ, в соответствии с которым заработная плата в школах и финансирование их учебных расходов переводится с местного уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Это – возвращение государства в образование, усиление его ответственности в самом главном – в оплате труда учителей и в обеспечении учебного процесса;
  • повышение окладов и переход на более гибкую отраслевую систему оплаты труда при сохранении определенных гарантий по оплате труда работникам учреждений образования, подведомственных муниципалитетам и субъектам Российской Федерации.
  • открытие для всех школ, получивших статус юридического лица, собственных бюджетных и внебюджетных счетов;
  • принятие нового поколения стандартов общего среднего образования;
  • для профессионального образования новым общесистемным шагом является определение в 2003 году, в совместной работе с регионами, прогноза подготовки кадров специалистов, соответствующего приема в 2004-2006 гг. в учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования на основе баланса выпускников 9 и 11 классов;
  • приоритетная поддержка начального и среднего профессионального образования и перевод большинства соответствующих учреждений в ведение соответствующих субъектов Российской Федерации;
  • переход от планов приема в вузы (ранее, по принципу ‑ от достигнутого), к конкурсному распределению государственного задания на подготовку специалистов по регионально-отраслевому принципу;
  • введение в действие принятой поправки в Закон "Об образовании" относительно целевого приема в вузы студентов, которым устанавливаются государственные возвратные субсидии на основе договоров высших учебных заведений с администрациями муниципалитетов и субъектов Российской Федерации;
  • продолжение эксперимента по дистанционному образованию, теперь уже на основании соответствующего Закона;
  • быстрое завершение, силами Совета учебно-методических объединений в области техники и технологий, который работает на базе МГТУ, стройной системы многоуровневого инженерного образования. В этом году предстоит разработать модели государственных стандартов бакалавра и магистра по всем специальностям в области техники и технологий;
  • предстоит серия мер как по расширению масштабов фундаментальных исследований (на сегодня эти объемы явно недостаточны), так и по повышению эффективности вузовской науки;
  • предстоит осуществить ряд мер по созданию федерально-региональной системы аттестации и контроля качества образования на всех уровнях. Важнейшим элементом в оценке качества общего образования является система Единых государственных экзаменов, и такой мощный инструмент в 2003 году будет создан уже в 48 субъектах Российской Федерации;
  • 2003-2004 гг. должны быть также годами активной реализации программы информатизации российского образования (поставка во все педагогические вузы комплектов дисплей-классов; создание нового поколения (около 50) электронных образовательных продуктов для общеобразовательных школ; ввод в действие электронных порталов ‑ по общему образованию и 7 специализированных порталов по различным направлениям высшего образования; начало эксплуатации федеральной электронной библиотеки по высшему образованию).

Не ставя под сомнение важность и необходимость принятых решений, прежде всего мер по повышению степени материально-технического обеспечения образовательных учреждений, оплаты труда педагогов и стипендий студентов, мы должны отметить, что все они имеют «финальный» характер, т.е. при большей или меньшей масштабности и значимости мероприятий они остаются разовыми. Не затронуты механизмы постоянного изменения (предполагается, позитивного) каждой вновь сложившейся ситуации, в том числе механизмы управления такими изменениями.

Данный тезис можно продемонстрировать на примере подходов к решению наиболее кардинальной проблемы, ради которой была поставлена задача модернизации образования. Это – качество образования, прежде всего его содержание. Ведь очевидно, что сами по себе высокие материально-техническое обеспечение и зарплата педагогов не создают еще высокого качества образовательного процесса и не обусловливают его постоянного обновления, а при определенных условиях могут просто консервировать подвергаемый критике наличный уровень образования.

Обратимся к материалу общего, то есть самого массового и фундаментального для всей системы образования элемента, и ответим на два вопроса: во-первых, в какой степени принимаемые меры позволяют получить новое качество образовательного процесса и, во-вторых, насколько продвигается создание механизма управления постоянным развитием этого качества.

Проблема качества решается главным образом двумя мероприятиями, которые и находят наибольший отклик в школьной профессиональной среде и в общественности. Это разработка новых государственный образовательных стандартов (ГОС) и Единый Государственный Экзамен (ЕГЭ). Эти акции тесно связаны. Действительно, для того, чтобы можно было в качестве оценки уровня обучения применять унифицированный и в определенной степени формализованный инструмент ЕГЭ, сами знания и уровень владения ими учащимися должны быть стандартизованными. В разработке этой связки унифицированных стандартов принимает участие широкий слой специалистов как школы, так и вузов. Однако с точки зрения принципов инновационного развития возникают, но остаются незамеченными и без ответа несколько вопросов.

Первый вопрос. И ЕГЭ (в качестве формы организации деятельности) и ГОС (в качестве содержания по отношению к этой форме) обеспечивают прежде всего контроль за качеством, точнее уровнем знания учащихся. Принципиально важно, что стандарты определяют по некоторым внешним выходам то, что знает или умеет делать (в интеллектуальной сфере) учащийся, но не указывают на то, каким способом формируются эти знания и умения, что стоит за «правильными» ответами. Было бы принципиальной ошибкой подстраивать образовательный процесс под сдачу экзаменов, подобно предвузовскому репетиторству. Но при современных методах обучения в массе своей это, скорее всего, будет происходить именно таким образом. Воспроизведется современная ситуация, только в более резких и конфликтных формах. Не секрет, что сегодня «натаскиваются» на экзаменационные вопросы «перспективные» ученики школы, те кто претендует на поступление в вузы. Для остальных строгость экзаменационных требований смягчается необязательностью их выполнения – учителя своею волею вытягивают на аттестат тех, кто при формализованных тестах провалился бы с треском. Повсеместная формализация выявит всю катастрофичность уровня подготовки.

Второй вопрос, перекликающийся с первым. При обсуждении новых стандартов существует определенная фигура умолчания: разговор ведется таким образом, как будто старые стандарты, их содержание перестали удовлетворять новому времени, и выдвигается задача модернизировать это содержание. Однако реальная сложность в том, что даже старые стандарты с их содержанием не осваиваются большинством школьников, и, повторимся, цель модернизации не только и даже не столько в простом обновлении содержания обучения, сколько в такой его перестройке, которая была бы способна решить эту проблему.

Третий вопрос. Обсуждение ведется так, словно «начальственный» уровень на первом этапе модернизации определил все проблемы и наметил все цели, оставив «низам» задачу на исполнение и поиск выходов. Однако проблематизация не может заканчиваться на начальной стадии, тем более, если речь идет о постоянном модернизационном процессе.

Среди умалчиваемых, но тем не менее кардинальных, находятся проблемы, выходящие за рамки содержания и методов его формирования – те, что связаны с субъектной стороной: проблема не только, а подчас и не столько в том, чтобы передать ученику современные знания в некоторой полноте и системности, а в том, чтобы привить ему любовь к образованию и уважение к образовательным институциям, интерес и способность к самообразованию. Однако кардинальным фактом является массовое и устойчивое отторжение школьниками своей младшей alma mater по мере продвижения по образовательным ступеням. (До сих пор нет развернутых социологических исследований по этому поводу, но на поверхности лежит разница в отношении к школе первоклашки и выпускника.) И здесь нельзя апеллировать только к личным качествам учителя, его способности привить любовь к своему предмету и школьным занятиям. Причиной является система образования в целом.   

Четвертый вопрос. Инновационное развитие осуществляется по точкам роста, которые формируются в конкурентной борьбе на рынках товаров и услуг и на которые ориентируются остальные участники, воспринимая передовой опыт и стараясь его превзойти. Образование является одним из видов высоко конкурентного рынка услуг – особенно, если учитывать конкуренцию в мировом масштабе и бороться, с одной стороны, за то, чтобы наши дети получали образование в нашей стране (даже те, которые имеют средства  для обучения за границей), а с другой – чтобы к нам приезжали за образованием как из стран третьего мира, так и развитых стран. В связи с этим вопрос – в какой степени образовательные стандарты позволяют решать эту задачу.

Пятый вопрос. Темпы развития, в том числе знаний и технологий таковы, что их обновление занимает теперь не десятилетия, а годы. Спрашивается, каким образом предполагается постоянное обновление стандартов и инструментов их контроля, или же сегодняшняя акция по их созданию окажется разовой, на десятилетия, и каждый раз будут возникать сложные организационные и иные вопросы по поводу их обновления.

Шестой вопрос. Несмотря на все усилия образовательного института выработать универсальные методы и средства обучения новых поколений (формировать способности, а не только передавать конкретные знания), идет специализация в деятельности и подготовке к ней. В самом широком виде это деление на гуманитариев и естественников. Причем это самое общее, скорее метафорическое членение, и если начать учитывать профессиональную специализацию, то оно окажется значительно более дробным и сложным. Если при этом следовать принципу системности, то надо будет признать, что совокупность стандартов для одной специализации будет отличаться – исходя из соображений функциональной целесообразности – от других совокупностей. Математика для «естественников» должна, вроде бы, быть иной, нежели для «гуманитариев». Однако нельзя остановиться и на этой абстракции и не понимать, что под термином «математика» скрывается множество разнородных дисциплин, и некоторые из них нужны тем же психологам и социологам (статистические методы анализа), но вряд ли пригодятся филологам, а математика для математиков существенно отличается от той, к какой прибегают физики. И этот факт нельзя начинать учитывать лишь в старших классах школы, то есть тогда, когда соответствующие способности выдающейся части учащихся окажутся безвозвратно утерянными (если только не возложить на родителей задачу отслеживать их вопреки школе).

Повторимся, что официальные органы предпочитают не замечать проблем такого рода, считая, по-видимому, что ситуация и без того сложная и, в случае чего, сделанное можно будет поправить позднее.

Наконец, и это, наверное, самое важное. Инновационные процессы никогда не могут быть запушены и эффективно развиваться, если они инициируются только сверху, а не теми базовыми учреждениями, в которых и происходят образовательные процессы, то есть школами. Из совокупности принимаемых мер пока что не ясно, почему и каким образом именно школы окажутся главным фактором инновационных образовательных процессов, которые смогут поднять качество образования на новый уровень и постоянно его совершенствовать.

Более того, еще со времен Советского Союза по инициативе как выдающихся педагогов, так и ученых постоянно ставился вопрос о проведении различных экспериментов по обновлению методов и содержания школьного образования на уровне как отдельных дисциплин, так и школ в целом. Накоплен опыт, который до сих пор сохраняет существенное значение и который не востребован. Продолжают существовать различные ассоциации инновационных школ и образовательных центров. И один из настораживающих выводов, который делают энтузиасты инновационного движения в образовании, звучит следующим образом: передать даже очевидно удачные эксперименты, которые показали свою эффективность не только в деятельности отдельного учителя, а и школы в целом, внутри образовательной отрасли невозможно[8]. Здесь уместно еще раз привести слова Л.С. Катанандова, что «существующая организация образования в России ограничивает эффективность ее развития и не позволяет решить центральную задачу модернизации образования – обеспечить его современное качество, выстроить эффективную образовательную систему с действенной экономикой и управлением, которая бы отвечала запросам современной жизни и потребностям развития личности, общества и государства». Кардинальный вопрос, следовательно, в том, каким образом будет поддержан и, еще важнее, каким образом будет транслироваться опыт точек инновационного роста – будь то педагог или школа. По сравнению с советской эпохой ответ на этот вопрос осложнен тем, что носители удачного опыта в условиях рыночной конкуренции далеко не всегда будут заинтересованы в такой трансляции.

Могут сказать, что рыночная организация образовательной услуги автоматически решит проблемы такого рода. Однако мы знаем, с какими трудностями на этом пути столкнулась отечественная промышленность. Школа, сохраняющая высокий государственный патронаж и поставленная перед задачей обеспечения социальной справедливости, встретится с еще большими проблемами.

Предлагаемая вниманию читателей работа прежде всего пытается ответить на вопрос, какими могут быть организационные механизмы, которые, с одной стороны, позволят отдельным школам выступить в качестве точек инновационного роста, а с другой – будут способствовать трансляции передового опыта в системе образовательного ведомства и, шире, образовательного сообщества. При этом, когда мы говорим о передовом опыте, то предполагаем нацеленность на поднятые выше и подобные им вопросы, а также способность отвечать на них.

Вопросы инновационного строительства рассматриваются нами в контексте тех организационных нормативных положений и структур, которые определяют жизнь сегодняшней школы и которые должны быть модернизированы в свете формирования инновационных механизмов в сфере школьного, в основном, образования.

Работа начинается с описания той исходной правовой и организационной рамки управления системой образования, в которой осуществляется модернизация образования. 

Правовая система управления начинается с федерального уровня, переходя на уровень субъекта Российской Федерации, далее муниципальный уровень и заканчиваясь на уровне образовательного учреждения. Представлено также относительно новое место федеральных округов в системе управления образованием. Описание правовых отношений в образовательной системе фактически выражает (задает) и организационную сторону образовательной мегамашины, правда, без описания ее сетевой структуры и количественных показателей этой сети. Соответствующие организационные данные приведены в специальном разделе.

Данный анализ, как нам кажется, дает наглядное представление о том, какой силы должен быть реформаторский нажим сверху, чтобы он дошел до собственно образовательных учреждений. При этом становится понятным то положение, в которое поставлены цитируемые нами инноваторы от педагогики: в рамках такой машины «исполнительские низы» и не могут вести инновационную деятельность, а если кто-то ценой личных усилий пробивается со штучным новшеством, то последнее не может транслироваться «прямо и непосредственно» другим нижним образовательным единицам, а может быть получено ими только при прохождении всей машины сверху – вниз.

Этот тезис прекрасно иллюстрируется самим фактом нынешней модернизации. Образовательная отрасль вряд ли узнала что-то новое о себе и о проблемах образования, которые поступили к ней из самых «высших сфер» в виде пакета директивных материалов. Однако до такой директивы она не выступила инициатором собственной модернизации, поскольку находится в той же самой вертикали управления, что и подвластные ей образовательные учреждения и имеет свой «верх». И в связи с этим возникает очень интересный вопрос, в какой мере пришедшие сверху директивные разъяснения и указания уже оказались размытыми на первых этапах реализации. Либо же таковые получили новый импульс и содержание развития. Наш анализ в этом отношении далеко не всегда оптимистичен, и это демонстрируют заданные выше вопросы.

В собственно конструктивной части работы мы пытаемся ответить на вопрос, что же можно и нужно сделать в этой машине (с этой машиной), чтобы она оказалась способной к постоянному развитию в новой для себя конкурентной среде. Для этого мы обращается как к западному опыту, так и нашим собственным разработкам, намечая некоторые стратегические линии организационного развития института образования. Мы рассматриваем общие схемы организации инновационной деятельности и то, каким образом они могут быть адаптированы применительно к специфике сферы образования.

V. Институциональные механизмы управления процессами модернизации образования

При всем значении зарубежного опыта, представленного в его отдельных положительных или, скорее, поучительных примерах, он не может быть воспринят в виде отдельных, апробированных Западом мероприятий.[9] Нужна институциональная системная трансформация образования, некоторые узловые точки которой мы и постараемся здесь наметить.

С этой точки зрения следует весьма позитивно оценить видение руководством страны проблем и задач модернизации образования, в котором затронуты, так или иначе, все многочисленные и разнообразные составляющие этой общественной сферы. Несмотря на масштабность и разноплановость этой сферы, а также вытекающую из сути образования ее инерционность, в задачи входят требования:

  • системного управления модернизацией разнообразных процессов сферы в целом,
  • придания модернизации характера комплексной радикальной инновации,
  • ускоренного осуществления намечаемого инновационного преобразования сферы,
  • сохранение инновационных механизмов развития сферы в качестве постоянно действующих.

Жесткая и прагматическая направленность задач, выдвинутых перед разработчиками программ модернизации сферы образования, налагает особую ответственность на методы работы и понятийный аппарат, которыми они пользуются. Очевидно, что мы используем парадигматику инновационного подхода. Но кроме нее мы обращаемся к получившей широкое хождение в различных исследовательских предметах и ставшей, по сути дела, надпредметной парадигме институционального подхода. Соответственно, проблемы управления инновационным развитием образования мы будем рассматривать как институциональные.

5.1. Основные проблемы управления социальным институтом образования

5.1.1. Специфика сферы образования как социального института. Задачи-проблемы, стоящие перед институтом образования в свете этой специфики

Институциональная специфика сферы образования связана с двойственным способом ее существования в обществе.

Образовательные процессы возникают, развиваются и обособляются в развитых общественных системах в качестве сервисных по отношению к широкому ряду других социальных институтов, обеспечивая их «простое» и «расширенное» воспроизводство. В этом качестве они приходят на смену или дополняют механизмы трансляции в так называемых традиционалистских обществах, воспроизводство в которых осуществляется по образцу, сообразно культурной традиции, посредством ритуалов. Важной чертой именно образовательного процесса является появление фигуры Учителя и рефлексивное отношение к целям и инструментам образовательного процесса (воспитания и обучения).

Достаточно быстро процессы образования сами институциализируются, т.е. группируются в особое социальное целое, воспроизводимое по законам института. Цели образования становятся предметом «общественного» и очень скоро властного, а еще жестче – государственного контроля и нормирования. Появляются профессионалы, которые в массовом порядке воспроизводят учителей, обучая их и нормируя как инструменты, которыми те пользуются, так и процедуры их употребления.

Социальный институт образования получает некоторую автономию по отношению к своей исходной функции – воспроизводить определенные социальные институты (в дополнение и на смену инструментальной функции по воспроизводству базовой деятельности приходит целостная сфера педагогической деятельности). Сфера образования, требования, исходящие от механизмов трансляции, начинают оказывать обратное влияние на то, что транслируется (так, например, организация науки, в частности, ее предметной структуры, во многом зависит от организации обучения научной деятельности). То, чему обучают в сфере образования, определяется не только тем, что должно быть транслируемо, а и спецификой механизмов обучения (учебные предметы имеют собственную логику построения и не совпадают с исследовательскими). Радикально меняются целевые установки образования – ведущей может быть не только и даже не столько трансляция предшествующего опыта или знания, сколько развитие способностей, в том числе способности к (само)обучению. Обособление сферы особенно заметно на примере того факта, что образование, образованность того или иного социального слоя становится самостоятельной ценностью вне рамок конкретного употребления того, что получено в процессах образования. Образовательная деятельность может выставляться в качестве лидера общественного развития (так, прокламируемая и организуемая роль двигателя «общественного прогресса» в век Просвещения).

Схематизируя эти и подобные им исторические ходы в развитии образования, сформулируем их в виде двойной задачи и, одновременно, проблемы, которая с определенного времени все более прорисовывается перед образованием и актуализирована в Российской программе его модернизации. Во-первых, выполняя базовую институциональную функцию, оставаясь инструментом трансляции различных областей деятельности, следуя за ними, институт образования может и должен выступить в качестве опережающего фактора развития транслируемых областей. Во-вторых, в качестве самостоятельного института образование может вступать в межинституциональные взаимодействия с другими структурами, достигая тем самым собственные цели и помогая этим другим решать их собственные задачи. Далее, в частности, мы рассмотрим возможные межинституциональные связи образования при решении задач территориального развития (акцентируя при этом роль Федеральных округов), в том числе задач социальной адаптации молодежи. При этом возникает определенное расхождение между требованиями, которые идут от межинституциональных связей образования, и той организацией («отраслевой»), которая сложилась в результате развития его как инструмента воспроизводства тех или иных областей общественной деятельности. 

5.1.2. Государственный институт образования contra сфера образовательных услуг

Полифункциональность и значимость функций образования объясняют тот интерес, который проявляет к нему власть, государство. Образование в силу этого интереса стало важнейшим публичным институтом, подпавшим под более или менее прямое государственное управление.

В принципе, институциализация любых процессов предполагает определенную систему их нормирования. Как было отмечено, в традиционалистских обществах нормирование и воспроизводство институциональных процессов происходит за счет культурных образцов и отслеживаемых традиций, которые актуализируются в том числе посредством обрядов и ритуалов. Тогда как нормирование в современных институтах – обособляемое от процессов воспроизводства средствами института образования – проходит через систему (институт) права, в котором соответствующие совокупности норм являются предметом специального, в том числе научного анализа и конструирования в общей нормативно-правовой структуре. Отвечая за всю цепочку нормирования (осуществляя ее силами государственных служащих, действующих по утвержденному государством регламенту), государство легитимизирует нормы и придает им наивысший статус тогда, когда само государство объявляется правовым. Прежде всего через нормативно-правовое регулирование государство осуществляет управление социальными институтами, тем самым реализуя свою важнейшую управленческую функцию в обществе.

В той мере, в какой сфера образования контролируется государством (здесь работают как идеологические соображения, так и необходимость поддерживать определенный квалификационный уровень своих подданных или граждан), она выступает орудием государственного управления любыми социальными институтами. Присутствие государства в институте образования выражается в том, что, помимо нормативно-правового регулирования (управления), государство выступает непосредственным руководителем и исполнителем институциональных процессов. С определенного времени работающие в образовательных учреждениях (прежде всего школах) становятся государственными служащими. Государство утверждает не только образовательные стандарты, проверяя соответствие им посредством государственных экзаменов, но и образовательные программы. (До логического конца это было доведено в Советском Союзе, однако близкая картина наблюдалась и наблюдается в либеральных развитых странах.)

В последние годы, на Западе – десятилетия, эта картина начинает кардинально меняться. Происходит действительная либерализация сферы образования – государство перестает быть непосредственным исполнителем образовательных процессов. Более того, государство начинает терять многие нормативно-правовые институциональные рычаги по мере того, как образование трансформируется в сферу услуг и при этом происходит размывание сложившихся институциональных черт.

Потеря контроля над институтом образования (управляемости по отношению к нему) со стороны государства обусловлена многими причинами, приводящими к сходным результатам.

Одна из них имеет социально-экономическую природу, связанную с формированием широкого среднего класса с его либеральной идеологией свободы от государственного патернализма. (Высшие слои общества, по мере отпадения от "государевой" службы, давно решили для себя эту проблему, не прибегая ни к какой особой идеологии.) Способность самостоятельно оплачивать образовательные структуры, причем в объемах, значительно превосходящих те, что может себе позволить государство, позволяет этому слою говорить о свободе не в абстрактном, а вполне прагматичном залоге.

Движение в сторону либерализации института образования резко возрастает в связи с распространением на все социальные институты, а не только связанные непосредственно с промышленным производством, инновационных механизмов организации общественной жизнедеятельности в целом. Одним из следствий действия этого механизма является ускоренное, по сравнению с недавним прошлым, обновление средств и условий профессиональной деятельности и развитием в этой связи специализированной области образования взрослых, или непрерывного образования. Перекладывать финансирование этой области на плечи об­щества слишком обременительно для него, а, кроме того, неэффективно по ре­зультатам: бюрократия не может отвечать за точность прогноза в определении того, чему именно, кого и как надо готовить и переподготавливать. Проще, менее ответственно и надежнее передать это на усмотрение самих потребителей образовательной услуги (особенно, если это взрослые люди) и тех, кто эту услугу предоставляет.

Такая смена затрагивает очень многое в традиционном институте образования. Если ранее это была жестко формализованная область, которой противостояли «университеты» жизни, то теперь открыты огромные возможности для тех, кто хочет подать (продать) себя в качестве образовательной услуги – лишь бы потребитель принял это за таковое и был готов платить за это. Именно потребитель – будь то человек или некоторая оргструктура – становится важным источником финансирования этой сферы, рассматривая образовательную услугу не только как предмет конечного потребления, но и как инновационный товар. Образовательные организации анализируют потребительский спрос и желания потребителей, а стремление угодить потребительским ожиданиям становится для них центральной задачей (в предельной форме это проявляется в том, что образовательное учреждение «продает» диплом о полученном образовании, если спрос есть именно на этот вид услуги). Конкуренция на рынке услуг, множественность концепций и программ, отсутствие единой идеологии образования – вот те новые тенденции, с которыми сталкивается как потребитель образовательных услуг, так и государство, которое теряет контроль над этим рынком при том, что сохраняет по отношению к институту образования весьма существенный традиционный интерес.

Для многих представителей традиционной педагогики эта ситуация затемняется тем, что они имеют дело с детьми, т.е., как им кажется, с неполноценными взрослыми. Им трудно представить, что «материал педагогического воздействия» может быть полноценным субъектом, потребителем, который формирует и диктует спрос. Но чем более в нашей стране будет расти масштаб и обеспеченность среднего класса, тем более будет возрастать влияние родителей, попечительских советов и других заинтересованных сторон на процессы образования. Можно утверждать, что влияние государства на эту сферу будет тем выше, чем больше оно сохранится в качестве социального вспомоществования (собеса в социалистической терминологии) по отношению к малообеспеченным слоям населения.

В общем виде можно утверждать, что институт образования все более теряет статус государственного предприятия и становится одной из многих сфер рыноч­ных услуг. И если государство хочет сохранить определенное управленческое отношение с институтом образования, то оно должно переопределить свою позицию заново. В частности, придется коренным образом пересмотреть описанную во втором разделе вертикаль административного управления.

Возможная роль государства по отношению к этому институту сегодня оказывается многофункциональной, причем одни функции вступают в противоречие с другими.

Действительно, с одной стороны, в качестве собеса и действующее по демократическим принципам государство должно обеспечивать равные условия для всех членов общества и создавать для этого относительно гомогенную систему образовательных учреждений и поддерживать эти учреждения без явного предпочтения одних другим. Однако с другой стороны, – в условиях межгосударственной конкурентной борьбы как производственных систем, так и самого образовательного института (главный критерий и цель модернизации образования в России – сделать его конкурентоспособным на мировых рынках образовательных услуг) ‑ государство должно поддерживать прежде всего наиболее успешные образовательные учреждения (естественно, в ущерб другим) в качестве точек роста всей сферы образования. Очевидно, что последнее плохо укладывается в демократические принципы. Решение проблемы за счет предоставления равных возможностей на некотором относительно низком уровне («церковно-приходском») и дифференциации образования на более высоких уровнях является, с этой точки зрения, мало удовлетворительным, поскольку заранее признает классовую структуру воспроизводства (каждый общественный класс воспроизводит себе подобных), что и наблюдается в настоящее время. При этом российская общественность с недоверием относится к демократическим посулам государственных служащих, вспоминая предшествующий опыт буржуазных преобразований (в частности, опыт приватизации, где вместо обещанного процветания многих была построена олигархия избранных). 

Другое противоречие связано с тем, что для развития конкурентоспособности сферы образования государство должно максимально поддерживать ее инновационность, что предполагает максимальную либерализацию рынка образовательных услуг, т.е. независимость от государства. Для производственных систем в развитых странах найден более или менее удовлетворительный modus vivendi между деловым миром и государством, которое устанавливает правила игры в интересах инновационной деятельности фирм и института производства в целом, считая, что это выгодно и для государства с его геополитическими и фискальными интересами. Но по отношению к институту образования государство сохраняет и, вероятнее всего, стремится сохранить несколько иной спектр интересов, более плотно контролируя и участвуя в его жизни. Вопрос в том, что это за форма и механизм государственного участия, влияния и управления, которая не снижает инновационного потенциала рынка образовательных услуг и одновременно повышает его качество с точки зрения государственных (а также общественных, если государство хочет на деле подняться над корпоративными целями) критериев и интересов.

В качестве одного из ответов на эти проблемы предлагается система образовательных стандартов – и как некоторый критерий уровня образования, который требует от образовательных учреждений государство и ответственность за который оно разделяет вместе с ними, и как форма контроля с его стороны за результатами деятельности этих учреждений (объективный и справедливый единый государственный экзамен видится в числе элементов этого стандарта.) Необходимость стандартов не отменяет того факта, что действенность их достаточно низка, а в определенной части может быть подвержена принципиальному сомнению. Для тех, кто знаком, скажем, со стандартами высшего образования, видны их многословность, «всеохватность» и, одновременно, назывной характер, неоперациональность. Школьные стандарты (сегодня существующие в виде проектов), наряду с этими же дефектами, переполнены требованиями совершенно предметного характера, которые усредняют образовательный уровень, и с точки зрения одних перегружают школьную программу, а с точки зрения других снижают планку образования. Если же исходить из более глубоких методологических принципов, то стоит проблема соотнесения неких финалистских стандартов и требования инновационности, которое, в частности, предполагает постоянное появление нестандартных решений в качестве условия для достижения конкурентных преимуществ. Таким образом очевидно, что стандартизация является важным инструментом государственного управления институтом образования, но остается проблемой то, каким он должен быть и как должен быть встроен в институциональные механизмы управления в целом и управления системными инновациями в частности.     

5.1.3. Распространение инновационных механизмов развития на институт образования

Мы постоянно апеллируем к инновационным механизмам развития, говоря, в частности, что, появившись в производственной рыночной сфере, они приобретают всеобщий характер и все шире распространяются на остальные сферы жизнедеятельности, в том числе публичные. И этот процесс идет тем интенсивнее, чем больше общественные сферы деятельности начинают жить по законам рынка. Для сферы образования это означает – чем больше она превращается в сферу рыночных услуг. Для понимания этих процессов остановимся подробнее на инновационных механизмах в той их части, которая существенна для образовательной сферы.

Термин «инновация» начинает применяться в специфическом понятийном значении в культурологии и лингвистике конца XIX века при описании процессов культурной и языковой диффузии (трансфера). Имелся ввиду такой процесс развития, когда феномены одного культурного ареала достаточно естественно, без вмешательства властных механизмов управления распространяются на другие в качестве культурной (языковой) инновации и в той или иной степени модифицируют их культурные традиции.

Новую жизнь это понятие получило тогда, когда Й. Шумпетер в начале XX века употребил его в макроэкономическом анализе, рассматривая крупные прорывы-изобретения в технологии и производстве в качестве стимулов экономического роста, факторов выхода из периодических экономических кризисов перепроизводства. Вхождение в новый цикл кризиса связывалось им с завершением органического развития новшества и отсутствием новых технико-технологических прорывов (отсюда «длинные волны» Кондратьева и представление о жизненных циклах нововведения). Главная задача по Шумпетеру – это постоянная поддержка новаторских инициатив, которая позволит преодолеть циклический характер развития капиталистической экономики.

Во второй половине прошлого века идеи Шумпетера получили преломление в инновационной политике действующих на рынке фирм, которая была поддержана государством. Позиции инновационных фирм на рынке, в частности, удержание старых и захват новых областей рынка, расширение продаж товаров и услуг обеспечивались за счет постоянного предложения новых и усовершенствованных товаров и услуг. Чтобы постоянно осуществлять этот процесс, фирмами был разработан принципиально новый организационный механизм взаимодействия научных исследований, инженерных разработок и собственно производства. В отличие от традиционного подхода, когда эти составляющие были относительно обособлены и следовали друг за другом в перечисленном порядке, инновационная организация деятельности предполагает, что процесс начинается с изучения потребностей и потенциала рынка, более того, проектного освоения этого рынка за счет формирования новых потребностей со стороны производителя (процессы маркетинга). Маркетолог ставит перед производственной структурой фирмы задачу выпустить новый товар или услугу в кратчайшие сроки и с определенным качеством. Выполнить это постоянно воспроизводимое требование можно, подключив к структуре производства постоянно действующую инженерную службу, которая работает по заказу маркетолога. В свою очередь, инженерные службы смогут действовать в заданном режиме в том случае, когда по их прямым заказам будет работать прикладная наука. (Эта система организации получила название «индустриальных исследований», «Industrial Research».) Таким образом, на смену традиционной последовательности пришла обратная ей: от требований рынка к требованиям к производству, а от него – к инженерным разработкам и, далее, к прикладным исследованиям[10].

Инновационная политика требует постоянного обновления рыночных предложений, что обуславливает циклическую и скоротечную жизнь каждого отдельного новшества: оно должно появиться, произвести свой экономический эффект и умереть, уступив место следующему новшеству. Нравится нам это или нет, но общество начинает жить по вмененному ему принципу постоянного обновления и массового потребления все новых и новых товаров и услуг.

Ценность нового становится универсальной, распространяется на все сферы жизни, в том числе культуру и образование. При этом образование включается в инновационную машину дважды. Во-первых, оно само подпадает под действие новых ценностных установок, когда новое лучше старого в силу новизны. (Подчеркнем, что за этим стоят вполне определенные реалии инновационного производства, которое на деле обеспечивает все более изощренные потребности населения и того же производства). Во-вторых, и это самое главное, все виды образования должны поспевать за теми процессами, которые они обслуживают, или уметь подстраиваться под них. Профессиональное образование должно успевать за требованиями к профессиям, которые постоянно меняются (растут, развиваются, появляются вновь и отмирают) в связи с инновационным развитием тех областей, для которых оно готовит профессионалов. Воспитание нового человека – homo innovaticus, нацеленного на предпринимательство, с одной стороны, и являющегося объектом вменения потребительских ценностей, с другой, может вступать в противоречие с культурными традициями общества-реципиента инновационных механизмов развития. Это сверхзадача для образования, которое достаточно консервативно и, по крайней мере, до сих пор, во многом идет вслед за теми процессами, которое оно обслуживает.

Таким образом, необходимо понимать, что если мы говорим об управлении модернизацией российского института образования, о необходимости внедрения в него механизмов инновационного развития и о роли государства в этих процессах, то за этим требованием стоят сложные, неоднозначные, зачастую противоречивые и просто трудно выполнимые задачи.

Чтобы более точно определиться с путями решения этих задач учтем два основных типа стратегии, которых придерживаются фирмы (организации, учреждения) при осуществлении инновационной политики[11]. Один из них был фактически намечен нами тогда, когда мы вводили представление об инновационном подходе. Типическая суть его в том, что фирма постоянно отслеживает изменения на рынке и нацелена на активное освоение этого рынка за счет все новых и новых инноваций, которые она продуцирует одну за другой в соответствии с механикой жизненных циклов. Для этого она постоянно осуществляет организационные изменения своей производственной подсистемы, опираясь опять-таки на постоянно действующие и нацеленные на постоянные изменения инженерные и научно-прикладные службы.

Другая точка зрения на осуществление инноваций и, соответственно, другая стратегия поведения на инновационных рынках исходит из того, что каждая фирма в процессе своего становления и развития вырабатывает собственный социально-культурный репертуар средств и образцов поведения как внутри фирмы, так и по отношению к рынку. И до тех пор, пока этот репертуар позволяет фирме достаточно успешно работать на рынке, она не меняет его и не осуществляет инноваций. Лишь в том случае, когда организация поставлена в критические условия, и ее выживание зависит от принятия новых образцов поведения, она идет на инновации. Процессы осуществления инновационных изменений опять таки зависят от принятых в организации социокультурных стереотипов поведения.[12]

Резюмируем сказанное относительно инновационного подхода в виде перечня тех требований, которым должна удовлетворять область деятельности, стремящаяся овладеть данным подходом:

  • основное звено инновационного развития – те структуры, которые непосредственно выходят на потребителя. Если в этих звеньях отсутствует институциональная установка на нововведения, инновационные процессы не возникают;
  • конкурируя за потребителя, эти структуры ориентированы на отслеживание динамики его «растущих» потребностей. На деле они сами формируют новые потребности;
  • для формирования новых средств удовлетворения новых потребностей эти структуры должны уметь и иметь возможность организовать и развивать научные и инженерные исследования в качестве своего сервиса;
  • потребитель имеет реальные инструменты влияния на своего «поставщика», прежде всего имея возможность выбирать его среди множества других;
  • государство должно обеспечивать институциональную инфраструктуру и иные виды поддержки для своих национальных инновационных структур.

5.2. Механизмы управления модернизацией образования в России (внутриинституциональные процессы)

5.2.1. Общие закономерности в инновационном поведении образовательных учреждений

Процессы модернизации образования как института должны, прежде всего, затрагивать слой собственно образовательных учреждений, в которых осуществляется взаимодействие тех, кого образуют, с теми, кто образует. Модернизация образования в соответствии с инновационными принципами предполагает, что трансформации подвергнется также связь образовательных учреждений с подразделениями научно-методического обеспечения (где методика является эквивалентом инженерии в технических областях), в частности таким образом, чтобы в форме маркетингового заказа от этих учреждений отвечать на запросы конечных потребителей образовательной услуги. Наконец, модернизируются и, одновременно, сами должны выступать инструментом модернизации сервисные по отношению к совокупности образовательных и научно-методических учреждений институциональные образования: нормативно-правовое обеспечение и воспроизводство педагогических кадров. Задача государственных органов заключается в том, чтобы определить свое место в этих процессах модернизации, разработать (развить и модернизировать существующие) механизмы и средства своего участия. (Нелишне отметить, что в условиях перманентной модернизации, постоянного осуществления инновационных процессов все эти действия носят не одноразовый, а также постоянный характер.) Из приведенного рассуждения достаточно очевидно, что базовым предметом анализа процессов модернизации и построения механизмов управления ими будут выступать собственно образовательные учреждения.     

Как было отмечено, образовательные учреждения могут участвовать в инновационной, модернизирующей по отношению к институту образования деятельности двумя основными способами. (В дальнейшем мы будет противопоставлять эти способы как диаметральные или крайние точки на шкале инновативности образовательных учреждений. На практике они, вероятно, редко встречаются в чистом виде и преобладают смешанные типы.) С одной стороны, какие-то образовательные учреждения могут быть пионерами инноваций, активно формировать и осваивать рынок за счет вбрасывания все новых и новых инноваций. Эти инновации появляются за счет заказов на научно-методические разработки, и их длительность пребывания на рынке диктуется схемами жизненного цикла. С другой стороны, основная масса образовательных учреждений стремится как можно дольше эксплуатировать наработанный социокультурный поведенческий репертуар и не менять его до тех пор, пока это не угрожает существованию учреждения. В кризисной ситуации они обращаются к наработанным пионерами образцам поведенческого репертуара, выбирают наиболее, с их точки зрения, подходящие и, если этот выбор относительно удачный, продолжают жить до следующего кризиса.

Наше предположение состоит в том, что выбор той или иной стратегии инновационного поведения образовательного учреждения зависит не только от личностных характеристик лидера (лидеров) конкретного образовательного учреждения, а и от многих достаточно объективных факторов. Соответственно, управление процессами модернизации института образования, управление инновационными процессами, в которых участвуют образовательные учреждения, должно учитывать как различие этих стратегий, так и их вынужденность. Инструменты управления должны быть разными, т.е. адекватными различным типам управленческих ситуаций.

Уровень инновативности различается в зависимости от типов учреждений. Дальнейший анализ позволит уточнить его. Первоначальная оценка основывается на общем знании об организации деятельности образовательных учреждений и выглядит следующим образом:

В качестве общего положения принимается, что начальные, наиболее массовые и стандартизованные обязательные 1-3 уровни образования в настоящее время сталкиваются с наименьшей внутренней («внутритиповой») конкуренцией. Количество этих учреждений задается на основании расчетов таким образом, чтобы полностью обеспечить расчетную же потребность (нормативный способ обеспечения). При этом учитывается и оптимизируется территориальная доступность учреждений. Если и говорить о какой-либо рыночной конкуренции среди учреждений, то она ведется незначительным числом таковых за те дополнительные средства, которые готовы сегодня вкладывать родители в начальные стадии образования своих детей. В основном же подобные и относительно небольшие средства поглощаются стандартными учреждениями за предоставление дополнительных услуг. В этой ситуации учреждения не имеют особых стимулов для ведения активной инновационной политики на образовательном рынке и следуют, скорее, репертуарной политике, когда менять что-либо приходится в силу внешних кризисных обстоятельств[13].

При всем том мы выделили 1 тип – дошкольные учреждения как относительно более конкурирующие между собой и, в силу этого, более инновативные по сравнению с начальной и даже средней школой. Как показывает практика, родители в большей степени склонны вкладывать дополнительные средства в дошкольные учреждения по сравнению с начальной и даже средней школой. Вероятно, за этим стоит меньшая стандартизация в деятельности дошкольных учреждений и значительный разброс в предоставляемых услугах. В этой ситуации родители платят за максимизацию этих услуг.

Особо надо выделить финальную стадию среднего школьного образования, где родители тех учеников, которые собираются продолжать образование в вузах, вкладывают значительные средства в дополнительное образование. Однако, как правило, эти траты продолжают нести приватный характер и не идут непосредственно на образовательные учреждения. В последнее время эти деньги все более активно собирают подготовительные курсы тех вузов, куда собираются поступать выпускники школ. Но такие курсы в малой степени ориентированы на рыночную конкуренцию и ведение соответствующей инновационной политики, а в основном "натаскивают" на вступительные экзамены с учетом требований конкретного вуза. (Введение ЕГЭ, возможно, повлияет на поведение таких курсов.)

В значительно более конкурентных условиях находится высшая школа, поскольку реальное качество профессиональной подготовки и, соответственно, диплома, а, следовательно, в какой-то мере возможность дальнейшего трудоустройства зависит от места вуза в структуре имиджевого рейтинга. Этот фактор, однако, смягчается тем, что часто выпускника интересует главным образом получение диплома, поскольку дальнейшая трудовая деятельность может идти по другой профессиональной линии, а успешность карьеры определиться его связями.

В наибольшей степени от рынка зависит образование взрослых. В России пока что складываются три образовательные подсистемы. Во-первых, идущая по линии бирж труда переподготовка тех, кто потерял свою работу, в том числе в силу отмирания или кадровой перегруженности старой профессии. По идее, эта подсистема должна быть нацелена не только на (пере)подготовку кадров для тех областей, где в них сложился дефицит, но прежде всего на обучение перспективным профессиям, вызванным к жизни инновационными процессами. Рыночность и инновативнность этой подсистемы осложнены тем, что государственные структуры финансируют и напрямую руководят ею, что не исключает, как показывает опыт, попыток вписать в нее рыночные механизмы. Во-вторых, продолжает существовать и развивается «отраслевая» профессиональная переподготовка и повышение квалификации, организованные неким «верхом». Ранее это была в точном смысле слова отраслевая (государственная) система, заданная государственными нормативами. Сегодня, наряду с государственной, складывается фирменная система обучения и переподготовки, часто платная для обучающихся, инновационность которой напрямую зависит от «продвинутости» фирмы. В-третьих, это сугубо рыночная система, где кто-то предлагает ту или иную образовательную программу (бесплатной она может быть только в случае откровенной идеологической, скажем, религиозной, направленности), а желающие платят за это. Такие оперативные и интенсивные формы (пере)подготовки (чаще всего, всевозможные курсы) ликвидируют те лакуны, которые не успевает отслеживать инерционное «классическое» образование.   

Специфика рынка образовательных услуг заключается в том, что разные типы образовательных учреждений в разной степени ощущают давление потребителей этих услуг. Так, «продукт» работы начальной школы «потребляется» главным образом среднеобразовательной школой. Причем «потребление» этого «продукта» не зависит от его качества: средняя школа обязана принять выпускника начальной школы вне зависимости от того, как сработала последняя; это качество в принципе безразлично для средней школы, так как она не берет какую-либо ответственность перед учеником за то, с каким качеством он будет выпущен ею самой. (В лучшем случае школа борется за имидж, который определяется количеством поступивших в вузы выпускников.) В несколько ином положении находятся многие средние профессиональные учебные заведения, которые напрямую работают по заказу производственных структур, а также высшая школа, где в зависимости от имиджа того или иного учреждения выпускники устраиваются на более или менее престижную работу. В связи с этим общее положение таково, что чем более рынок контролирует качество образовательной услуги, в частности, чем выше спрос на «продукт» того или иного образовательного учреждения, тем выше его инновационная активность.

Обратим внимание на то, что в анализе деятельности учреждений разного типа регулярно возникает тема дополнительных трат – наряду с государственными – со стороны родителей или самих обучающихся. Наличие этих средств вызывает большой интерес у исследователей и организаторов образования, особенно в связи с тем соображением, что повысить уровень образования нельзя без дополнительных финансовых ресурсов, и этих ресурсов нет у государства. Нас этот факт может интересовать с точки зрения того, в какой мере эти средства сказываются на рынке образовательных учреждений. К сожалению, приходится констатировать, что дополнительные деньги не поступают прямо на рынок, на котором конкурируют образовательные учреждения (а тем более образовательные услуги), но имеют иные механизмы распределения[14]. В конечном счете, это делает менее обязательным проведение инновационной политики со стороны большинства образовательных учреждений.

5.2.2. Принципы инновационного управления процессами модернизации образования

Инновационная активность образовательных учреждений, как мы видели ранее, определяется множеством разнородных факторов, которые могут способствовать этой активности или, что кажется более частым, тормозить ее. Весьма своеобразно складывается рынок образовательных услуг, и это касается, в том числе, привлекаемых в данную сферу частных средств. В этой ситуации мы видим свою задачу в том, чтобы сформулировать достаточно простую и операциональную схему управления процессами модернизации образовательным институтом, которая бы не была погребена под обилием множащихся вариантов и деталей сложившейся практики.

Перечислим основные принципы, которые предлагаем заложить в основание политики последовательной модернизации образования. Напомним, что такая модернизация невозможна без освоения и широкого использования инновационных механизмов развития. Однако огромное социальное значение образовательного института требует от участников модернизации максимальной ответственности за ее результаты[15].

В ходе модернизации образования нужно учитывать в качестве исходного тот факт, что в значительной части образовательные учреждения развиваются или, в более мягкой формулировке, трансформируются по репертуарной схеме. И задача социально ответственного управления заключается не в том, чтобы поломать этот механизм ради способности осуществлять непрерывные инновации, но сделать более эффективными процедуры проблематизации сложившегося в каждом образовательном учреждении социокультурного поведенческого репертуара, а также перехода к новым образцам поведения. Иными словами, предметом управления должны стать процессы трансляции ситуационно адекватных новых образцов образовательной деятельности. (В какой-то мере это похоже на социалистическую передачу передового опыта. Но сегодня вопрос ставится значительно жестче, поскольку, в конечном счете, речь идет о выживании как отдельных организаций, так и о месте всей системы российского образования на остро конкурентном мировом рынке образования.)

Образовательные учреждения, которые уже сегодня поставлены в ситуацию реальной конкурентной борьбы на образовательном рынке или хотят занять более активную позицию на этом рынке, должны получить в свое распоряжение те инфраструктурные элементы поддержки, которые апробированы в мировой практике (что не исключает собственных инноваций в части создания таких инфраструктур). В существенной мере формирование и функционирование таких инфраструктур зависит от государства в его различных проявлениях.  

Наиболее эффективным путем формирования конкурентного рынка для образовательных учреждений является расширение круга потребителей образовательных услуг, которые бы могли предъявить собственные требования к этим услугам, а образовательные учреждения были бы заинтересованы в применении проектного или развивающего подхода по отношению к этим потребителям. На товарных рынках потребитель достаточно жестко ассоциируется с владельцем финансовых ресурсов. Несколько иная ситуация с публичными институтами, к каковым принадлежит и образование. Мы отмечали, что превращение государственного института образования в сферу услуг вводит фигуру потребителя, который диктует свои условия благодаря тому, что платит за услугу. И круг таких потребителей будет расширяться. Но важно, чтобы «некоммерческие» потребители (фактически для них образовательные услуги оплачивает государство) получили доступ к управленческому влиянию на процессы образования, стали подлинными субъектами образовательного института.  

В идеале, каждый из этапов последовательного образовательного процесса должен найти своих потребителей (коммерческих и публичных), которые бы ставили образовательные учреждения перед необходимостью перманентной модернизации института образования. Среди этих потребителей особая роль отводится каждому последующему этапу как потребителю результатов, полученных на предыдущем этапе. По-видимому, благодаря отслеживанию этого отношения решается задача системной модернизации совокупности функций данного института, которая не является простой суммой модернизаций отдельных этапов.

Нелишне напомнить, что модернизация института образования (или, что одно и то же, институциализация его модернизации) предполагает постановку и решение правовых, организационных и кадровых вопросов.

Рамкой решения экономических вопросов является рынок, и государство участвует в этом процессе таким же образом, как и по отношению к другим социально значимым сферам – регулируя и поддерживая, исходя из национальных интересов, удовлетворяя требованиям социальной справедливости, а также выступая одним из субъектов рынка.

5.2.3.Организационная схема инновационной модернизации образования

Предлагаемая схема рассчитана на тех, кто будет строить (трансформировать существующую) систему государственного управления модернизацией образования. Она не является планом или проектом в архитектурно-строительном смысле – то, что требует лишь исполнения. Это указание на совокупность исходных управленческих задач, в ходе развертывания которых должны быть уточнены и развиты как методы и инструменты их решения, так и принципы, и организационные структуры самого управления.

Управленческие задачи инновационной модернизации образования формулируются благодаря использованию трех основных моделей управления инновационными процессами: трансформационной, внутриорганизационной и внешней (ортогональной) по отношению к властной вертикали института и его учреждениям[16]. Мы полагаем, что в нашем случае надо применять все три модели, устанавливая связи между ними.

Трансформационный подход предполагает такую стратегию изменений, при которой институциональная система (некоторая совокупность организаций в структуре института) претерпевает существенные изменения в организационной культуре, в структуре организаций, в технологии выполнения работ и в структуре человеческих ресурсов. Трансформационные изменения идут сверху – вниз по властной вертикали и направляются волей организационных лидеров, которые выступают не только в качестве заказчиков, а и значимых потребителей инноваций (вспомним о роли государства, заинтересованного в определенном уровне образованности своих подданных). Непосредственные потребители деятельности образовательных учреждений отступают на второй план и способны выступить активной составляющей инновационного процесса, только если у них появляется возможность выбора между старым и новым, разными вариантами нового.

Пассивный потребитель – потенциальная угроза успешности инновации (вспомним церковный раскол, спровоцированный Никоном). Поэтому важнейший элемент управления трансформационными изменениями – это создание и постоянное расширение сверху вниз коалиции заинтересованных в изменениях сотрудников, которые и будут являться проводниками изменений (инноваций) в организациях.

Трансформационные изменения вызывают значительные волновые эффекты и сопротивление изменениям со стороны тех организаций, в которых должны происходить изменения. Для преодоления сопротивления критически важным является возможность сосредоточить власть и финансовые ресурсы, достаточные для проведения изменений и преодоления сопротивления в руках инновационных лидеров, агентов изменений вне и внутри организаций. В случае трансформации институциональных структур и крупных организаций такое перераспределение власти вызывает сложные политические процессы.

В организационном плане это означает, что верхние властные уровни института образования должны:

обеспечивать трансформацию нормативно-правового инструментария в интересах модернизации образования;

владеть финансовыми средствами для проведения инноваций и передавать для использования не напрямую образовательным учреждениям (поскольку в силу их сопротивления инновациям эти средства будут потрачены заведомо неэффективно), а третьим структурам, чьей функцией будет поддержка инновационных процессов;

организовывать, финансировать и контролировать деятельность научных педагогических организаций, которые ведут фундаментальные исследования, не покрываемые заказами со стороны прикладных разработок.

Примечание. Контроль за эффективностью финансовых средств осуществляется третьими органами при условиях максимальной публичности, которая может быть достигнута сегодня с помощью электронных способов хранения и доступа к информации.   

Подход взращивания инновационного потенциала внутри организации направлен на создание условий для реализации инновационных начинаний сотрудниками организации и увеличения числа предлагаемых и внедряемых инноваций.

Классическая теория инновационного управления предполагает, что движущие силы преобразований сосредоточены в основном на нижних ее уровнях и, далее, большая часть давления на организацию осуществляется снизу-вверх. Для поддержки инновационных инициатив внутри организации создаются инновационные площадки. В организации должны быть руководители среднего и низшего уровней, заинтересованные и способные построить вертикальные и горизонтальные связи, поддерживающие инновационные начинания. Создаются инструменты и институты административной и финансовой поддержки инновационных начинаний.

Однако применительно к отечественной ситуации в образовании инициаторами, как правило, выступают лидеры конкретных организаций (директора школ) или их подразделений, которые формируют вокруг себя команды единомышленников. А сопротивление они встречают со стороны коллег по цеху, руководства институционального уровня, научно-методического сообщества, продвигающего собственные идеи. Даже в случае признания оправданности и преимуществ инновации, проблемой оказывается распространение ее среди других образовательных учреждений.

Учитывая отечественную специфику жизни новаторов и новшеств, взращиваемых внутри образовательных учреждений, организационная модель управления ими может выглядеть следующим образом:

для поддержки внутриорганизационных начинаний создаются организации типа инновационных фондов, автономных по отношению к образовательным учреждениям и способных поддерживать их инновационные начинания и дальнейшие продвижения новаций;

фонды могут поддерживать научно-методические разработки образовательного характера, независимо от «ведомственной» принадлежности заявителя;

их учредителями являются институциональные управленческие структуры, ответственные за проведение инновационной политики в образовании. Соучредителями также могут выступать общественные и деловые структуры, заинтересованные в высоком качестве отечественного образования и осуществлении педагогических инноваций как средстве достижения этой цели. Учредители вместе с другими заинтересованными сторонами, в том числе лидерами педагогических инноваций, входят в наблюдательные или попечительские советы фондов;

именно такие фонды финансируются верхним уровнем институциональной власти. Фонды могут привлекать любые (естественно, легальные) спонсорские средства;

фонды являются накопителями, хранителями и распорядителями инновационных архивов. Информационная деятельность входит в число важнейших функций фондов;

такие фонды могут брать на себя не только поддержку организации-инноватора, а и задачи трансляции новшества на другие учреждения и регионы, на развитие их инновационного потенциала. Для этого они могут поддерживать программы повышения квалификации и тренинги сотрудников целевых организаций, формирование профессиональных ассоциаций и сетей;

такие фонды могут способствовать системным реформам в отдельных регионах, заказывая и финансируя совместную работу над инновационными проектами взаимосвязанным организациям, включенным в социальную систему одного региона.

Создание давления извне как движущей силы организационных изменений. Как мы уже отмечали, подавляющая масса образовательных учреждений работает по репертуарному сценарию, лишена самостоятельности в осуществлении инноваций в силу жесткости и громадности верхней управленческой надстройки. Потребитель образовательных услуг также не может реально влиять на деятельность образовательных учреждений (так, как это делает, к примеру, потребитель промышленного товара в ситуации конкурентного рынка – своим кошельком). Данный подход состоит в том, что вне образовательных учреждений создаются или используются уже имеющиеся источники давления на них с целью внедрения изменений (инноваций)[17]. Один из способов создания источников давления на организацию извне описывается с помощью модели стейкхолдеров (stakeholders – заинтересованных кругов). Эта модель подразумевает, что в инновационной деятельности организации заинтересованы не только непосредственные владельцы или учредители, но и различные потребители и другие субъекты, вовлеченные в сферу деятельности организации. Для применения подхода необходимо сформировать механизмы, которые позволили бы влиять заинтересованным кругам, (включающим в себя независимых заказчиков инноваций ‑ распорядителей финансовых ресурсов, профессиональные сообщества, общественные объединения и др.) на деятельность образовательных учреждений.

Интересный способ создания внешнего давления на организации, находящиеся в перманентном застое, состоит в создании локального конкурента, изначально настроенного на инновационный стиль работы и задающего «планку» качества услуг. Этот способ применялся при реформировании системы школьного образования в Великобритании.

Принципиально важно, чтобы стейкхолдерские структуры могли влиять не только на отдельные образовательные учреждения или их группы, а и выходить на другие инфраструктурные элементы, инициируя законодательные и иные инициативы.

Организационная модель внешнего давления на образовательные учреждения ради процессов их инновационного обновления может быть построена следующим образом:

Главными участниками аппарата давления могут выступить институциональные потребители, включенные в образовательные процессы. Для потребителей данной публичной сферы значение могут иметь как характер протекания процессов, так и те «продукты», которые они сохраняют по выходе из них. (На первую сторону, как показывает опыт, обращают явно недостаточное внимание, хотя она не менее существенна, нежели вторая.) Основными типами потребителей выступают: институциональные структуры, по отношению к которым образование выполняет воспроизводственную функцию; те, кого готовят («образуют») в качестве персонала для этих институтов; различные слои населения, для которых образование, образовательный потенциал представляет самостоятельную ценность инструментального и не инструментального свойства; территориальные управленческие структуры, которые используют образовательные институции в качестве инструмента развития по точкам роста (о чем далее); образовательные учреждения следующего уровня, куда поступят выпускники тех учреждений, которые собираются побудить к инновационной деятельности.

Центральной проблемой является то, каким образом эти потребители могут стать подлинными субъектами управленческого – по отношению к процессам модернизации образовательных учреждений – процесса. Для такого становления им необходимо обладать теми или иными институциональными ресурсами, такими как финансы, власть или нечто другое.

Частично вопрос о ресурсах решает переход на рыночную систему отношений (в частности, реализуемый в принципе «деньги следуют за учеником»). Однако рыночный принцип трудно осуществить тогда, когда институциональный заказчик не переводит взаимоотношения на уровень отношения отдельных организаций. (Примером служит уходящая система госзаказа на школьное образование с финансированием сети образовательных учреждений. Или косвенный заказ на профессиональное образование – как это было в социалистической экономике – от лица определенного профессионального института институту образования, и соответствующее косвенное финансирование – через государственное планирование и государственное обеспечение плана финансовыми ресурсами.) Заметим, что тотальная персонализация процессов финансирования (доведение масштаба действующих субъектов межинституциональных финансовых отношений до индивидов или отдельных организаций) далеко не всегда положительна, поскольку при такой атомизации теряются институциональные цели заказчика[18].

В публичных институтах субъективация (наделение участников институциональными ресурсами) лишь частично решается за счет финансовых ресурсов. Публичное значение института поддерживается общественными же средствами. В настоящее время часто говорят об общественных организациях и их роли в образовании, об информационной открытости деятельности в образовании. Однако, все это лишь условия и предпосылки для формирования полноценных субъектов управления модернизационными процессами в образовании: общественные организации еще должны получить реальный ресурс воздействия, а информация должна стать чьим-то ресурсом.

Мы полагаем, что реальным средством субъективации участников образовательного процесса, ресурсом для потребителей в этом процессе могут стать государственные и отраслевые, а может быть и территориальные образовательные стандарты. Сегодня они сочетают крайнюю иделогичность и неоперациональность со скрупулезной детализацией знаний, которые должны быть получены на выходе педагогического процесса. Мировой опыт в других областях деятельности, главным образом в производственных, показывает, что стандартизация, преследующая цель повышения качества продукции некоторой деятельности, должна применяться прежде всего к процессам их изготовления в виде тщательного контроля за оборудованием, технологиями, персоналом, сырьем. Аналогично должны применяться и педагогические стандарты. Однако в отличие от производства, в образовании мы имеем дело с мягкими «сырьем» и технологическими процессами его «обработки». Контроль за ними возможен не столько инструментальный, сколько непосредственно деятельностный. Это означает, что участники управления процессами модернизации должны постоянно отслеживать стандарты обучения, интерпретируя (операционализируя, инструментализируя) их общие принципы применительно к конкретным ситуациям обучения, тому многообразию процессов, которые имеют место. Возможно, на пути перманентного анализа педагогических процессов со стороны стейкхолдеров может быть сформировано более удачное представление о том, что же является результатами этого процесса. Это соображение, как нам представляется, может смягчить дискуссии по этому поводу.

Контроль качества посредством стандартов качества может быть эффективным средством модернизации образовательных процессов только в том случае, когда контролирующие субъекты нацелены на улучшение этих процессов и, в частности, на инновационное развитие (являются его агентами). В этом деле не может быть назначенцев. Следовательно, формирование воздействующих структур должно быть вполне добровольным, а также в свою очередь контролируемым процессом – контролируемым со стороны заинтересованных в инновационном развитии сторон (представителей инновационных точек роста в промышленности и на территориях, инноваторов в педагогике).

Инициирующие инновативные структуры должны получить четкий организационно-правовой статус, понятные источники финансирования своей деятельности. В частности, должны быть установлены их связи с названными ранее инновационными фондами.

Существенно, что инновационные фонды и подобные инициирующие структуры создают независимый от системы образования канал распределения финансовых ресурсов, питающий модернизацию образования. Без этого модернизационные усилия никогда не получат достаточных финансовых ресурсов, в том числе по причине саботажа со стороны консервативных образовательных структур.

5.3. Проблема организации научной составляющей в инновационной деятельности образовательных учреждений.

Институт образования, подобно другим институциональным образованиям, имеет разветвленную систему собственных образовательных, а также научных, инженерных, проектных организаций. В традиционной схеме какие-то результаты их креативной работы более или менее спешно попадали в практику собственно образовательных учреждений, пропущенные через фильтр управленческой иерархии.

Инновационный подход радикально меняет традиционное отношение, подчиняя деятельность исследовательских структур маркетинговым задачам фирм, осуществляющим инновационную политику, в том числе создавая различные по форме объединения исследовательских и бизнес-структур. Мелкие и даже средние фирмы чаще всего не способны организационно включать в себя исследовательские подразделения, хотя иногда деятельность такой фирмы базируется на реализации научно-инженерной или проектной разработки. Во многом финансирование исследований, работающих на интересы инновационного малого и среднего бизнеса, а также финансирование фундаментальных исследований берет на себя государство. Образовательные учреждения, такие как школы, с точки зрения рынка являются малыми фирмами. Они не могут ассимилировать исследовательские структуры, за исключением тех случаев, когда какой-то инноватор выбирает определенную школу в качестве эмпирического исследовательского полигона. Но и оставить существовать сложившуюся и не продуктивную по современным меркам исследовательскую машину, тем более финансировать ее деятельность в никуда из государственного бюджета, не представляется возможным.

В этой ситуации основным заказчиком на исследования могут выступать два субъекта образовательного института. Во-первых, это государство, поддерживающее фундаментальные исследования по системе тендера на основе тематических рекомендаций специально созданного для этого общественного совета (очередного фонда?). Во-вторых, это те фонды, которые были названы нами при обсуждении трех основных моделей управления инновационными процессами. Средства для этого могут быть как бюджетные (федеральные, субъектов Федерации, муниципальные), так и спонсорские.

Важно, что участниками этих тендеров могут быть любые исследовательские организации, а не только разросшиеся и перезревшие отраслевые, министерские или РАО.

Существенной областью, в которой могут существовать ориентированные на образование исследовательские структуры, являются педагогические вузы. 

5.4. Межинституциональные связи института образования в рамках решения задач территориального развития

Образование, имея дело с людьми, достаточно жестко привязано к территориям их проживания. Его относительное обособление, о котором мы писали выше, усиливает эту связь. Обусловленная современным обществом обязательность дошкольного и школьного образования непосредственно обращена к «населению». Подготовка массовых профессий также идет скорее по территориальному принципу, нежели по привязке к отдельным производственным структурам, которые, в свою очередь, чаще всего имеют четкую территориальную привязку. Образование как абсолютная ценность в той или иной мере разделяется разными сообществами (культурными, этническими, социальными), которые также имеют определенную территориальную привязку.

Государственный интерес к образовательному уровню своих граждан также проявляется, прежде всего, в форме административно-территориального контроля и патернализма, которые в конечном счете привели к тому, что институт образования оказался непосредственно встроенным в административно-территориальную схему. При этом иерархическая структура образования, которая создается последовательностью образовательных процессов от низшего к высшему, оказалась очень хорошо адаптируемой к административно-территориальной иерархии. Иерархизированные сети образовательных учреждений были одними из первых, которые сформировались в качестве предмета административно-территориального управления, и сегодня органическая связь образовательной сферы и территориальной администрации представляется в качестве естественно-природной[19].

Тип административно-территориального управления, естественно, не может не влиять на способы административного управления образовательными сетями. Социалистическая система сделала его предметом планового управления – управления производством и распределением кадров, которое было не менее жестким, чем управление промышленным производством. Однако и продвинутые рыночные системы в той мере, в какой образование становилось предметом государственного ведения, эксплуатировало близкие плановые и бюджетные модели. С этой точки зрения проблемы образования в двух разнящихся экономических системах, взятые с государственной точки зрения, имеют незначительные различия. Это объясняет, в частности, тот факт, что социалистическая система образования без труда переместилась в современный российский рынок – только потеряв в нем кое-что в силу всеобщих коллизий. И в этом контексте понятны голоса тех, кто призывает сохранить лучшую в мире советскую систему образования – ее пороки в значительной мере присущи и западным реалиям, а потому трактуются как приемлемые.

Требование трансформации административно-территориального управления образовательными сетями в России не вытекает, следовательно, из простого факта вхождения в рыночную систему, а порождено иными причинами. Можно утверждать, что, в конечном счете, они так или иначе обусловлены тотальным распространением инновационного подхода, а теперь уже и стиля общественной жизни. Таким образом, рассматривая проблемы инновационной модернизации образования, мы должны касаться не только данного института, а и учитывать проблемы инновационной модернизации системы административно-территориального управления в той его части, которая относится к образованию, его сетям.

Не рассматривая проблематику инновационной трансформации территориального управления в целом, резюмируем то, что может относиться к образованию.

Современная ситуация для территорий[20] и их администраций характерна обострением конкуренции разного масштаба (межстранового, межрегионального, межпоселенческого вплоть до микролокального) на рынке инвестиций. Территория все чаще сталкивается с ситуацией, когда для того, чтобы выиграть на нем, т.е. получить инвестиции и далее оправдать их, она должна постоянно выбрасывать на этот рынок нечто новое и конкурентоспособное. Соответственно, в дополнение к традиционному комплексному (в социалистическом варианте – многоотраслевому) планированию территориального развития (которое сохраняет значение по мере сохранения тех задач, решение которых оно обеспечивает) приходит управление территориальным развитием по точкам роста. Суть этого механизма в том, что ищется и активно создается нечто, что, с одной стороны, может вызвать интерес межтерриториального инвестиционного рынка, а с другой – потянуть за собой другие области городской жизнедеятельности. Точками роста могут выступать самые разные территориальные процессы и организованности, в том числе связанные не только и даже не столько с производством, сколько с образованием, культурой и другими, так называемыми гуманитарными областями. Если в начальной стадии точка роста может иметь достаточно выраженную «отраслевую» окраску, то далее, по необходимости захватывая другие области деятельности и расширяясь за счет них, отраслевая данность становится неизбежно межотраслевой.

Заметим, что управление по точкам роста не отбрасывает комплексного подхода, в рамках которого разрабатываются концепции организации территориального пространства и стратегии его развития.

Признано, что наилучшим способом развития точек роста является создание так называемых партнерств. Обычно говорят о партнерстве власти, бизнеса и населения, и если это партнерство территориальное, то оно создается в интересах как отдельных участников, так и территории в целом (ее развития, роста потенциала, конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и т.д.). Дееспособность партнеров определяется наличием реальных ресурсов, которые они несут с собой и готовы обобществить ради общетерриториальных интересов. Понятие ресурса при этом задается функционально и оказывается по материалу очень широким, точнее, открытым. Ресурс это все то, чем владеет партнер (иначе – территориальный субъект) и что он может использовать в интересах территории[21]. В территориальном партнерстве участие власти является обязательным и принципиальным, поскольку она делает легитимным само партнерство и, что очень важно, делегирует часть своих полномочий другим партнерам в качестве их ресурса (властного, финансового, организационного). Это особенно важно для так называемого населения, которое обладает такими ресурсами как активность, профессиональные знания и опыт, но чаще всего не имеет институциональных средств для их актуализации. Вопрос о ресурсах, которыми располагает бизнес, как правило, не возникает, хотя, если учесть открытость ресурса, то это – вопрос, и решается он в зависимости от креативности данного партнера.

Модели формирования и функционирования территориальных партнерств хорошо описаны и апробированы на Западе и начали распространяться у нас [1]. Однако, как показывает отечественный опыт, в данных моделях опущена существенная проблема, свойственная работе территориальных администраций, и ради решения которой, в том числе, необходимо создавать партнерства. Это пресловутая проблема межотраслевого взаимодействия, которая была камнем преткновения для советской экономики с ее, казалось бы, максимальной рациональностью и управляемостью по отношению к своим объектам. То, что это внутренняя проблема для социалистического управления, было очевидно, поскольку никакого другого управления не существовало. Но и сегодня, несмотря на резкое сужение пространства государственного управления, она остается вполне актуальной внутри этого пространства, что демонстрирует сохранение отраслевого принципа в организации ее работы. Практика показывает, что разрабатываемые территориальной администрацией комплексные программы (выходящие за рамки одного ведомства) порождают для нее серьезные трудности методологического, организационного, правового, финансового и кадрового характера, которые возникают на межотраслевых стыках.

Точка роста и партнерство как ее механизм, в числе прочего, всегда представлены определенной комплексной программой. Но, в отличие от распространенной практики административного порождения программы как документа, за этой программой, точнее, до нее всегда стоят конкретные территориальные субъекты, которые объединились ради решения определенной территориальной проблемы, т.е. сумели ее понять как общую, создали или поддержали некоторую инновационную идею в контексте маркетинговых исследований и разработок, разработали программу ее реализации и объединили свои ресурсы и усилия в процессе решения[22]. Субъекты разрабатывают для себя и меняют (развивают), исходя из динамики конкретных ситуаций и участвующих сторон, программы как инструмент достижения совместных целей. Административная практика определяет проблему, готовит документ под названием "программа" и назначает ее исполнителей. В качестве первого следствия такой практики появляются проблемы межотраслевого взаимодействия уже внутри самой администрации.

Обращаясь к проблемам модернизации образования, мы должны выбрать стратегию работы на территориях: либо считать, что это, прежде всего, отраслевая, внутри институциональная проблема, разрешаемая совокупностью отраслевых программ, либо рассматривать модернизацию в качестве точки роста, сразу ориентируясь на «экспансию» образования на смежные области деятельности, но это значит, что придется в явной форме и ответственно учитывать интересы тех субъектов, чье пространство ассимилируется.

Если придерживаться стратегии развития территории по точкам роста, то приходится признать и обратный тип связи: точка роста из смежной области осуществляет экспансию на образовательную институцию и ассимилирует ее в собственных интересах, а в конечном счете – интересах всей территории. При этом ассимилируемое образование выступает в качестве самостоятельного субъекта территории со своими интересами и равноправным положением в партнерстве.

В принципе, очевидно, что любая точка роста так или иначе затрагивает сферу образования, обеспечивая ее становление и развитие. При этом трансформируется само понятие образование – из машины по передаче готовых знаний оно должно стать инструментом выращивания новых решений и людей, способных реализовывать такие решения. Образование должно успевать за инноваторами и в оперативном режиме служить им. Такая постановка вопроса является новой для института образования, построенного на длительных циклах воспроизводства людей для нужд производственных систем.

Вопрос в том, в какой мере образование в его сложившихся организационных структурах готово для такого рода деятельности. Как мы уже отметили, внутри территориально-административного управления, а тем более внутри его образовательной отраслевой составляющей современные управленческие стратегии не реализуемы. В более общей постановке тезис звучит следующим образом: к этому не готовы не только образовательная отрасль, но и все другие отраслевые элементы в структуре административно-территориального управления, а также оно в целом. Но именно партнерства могут служить тем пространством деятельности, которое позволит данному управлению сделать шаг вперед. В партнерствах на первый план выступают интересы субъектов территории, которые они представляют и защищают сами, а не администрация от их лица. Поэтому все отраслевые структуры администрации оказываются сервисом по отношению к этим субъектам (сохраняя в то же время свою частную субъектность власти, свое особое место и свои функции в партнерстве). В такой позиции выяснению межотраслевых отношений внутри управленческой структуры не остается места. Хотя, как уже было отмечено, заново ставятся и должны решаться вопросы методологического, организационного, правового, финансового и кадрового характера применительно к таким партнерствам[23].

Глава 6.  Наши предложения

6.1. Подводя Итоги

В данном разделе мы сведем предшествующие предложения по управлению модернизацией образования, рассматривая ее главным образом в аспекте механизмов инновационного развития, в некоторую единую организационную схему, в которой учитывается предположение о возможных субъектах управления.

Но сначала нужно вернуться к той существенной предпосылке нашего анализа, которая была затронута во Введении. Речь идет о нашем понимании процессов модернизации образования.  

Понятие модернизации является одним из ключевых в таких общественных науках как социология, культурология, экономика, политология, получив статус межпредметной категории. При всех разночтениях она обозначает процесс гонки относительно отсталых – с позиции перечисленных предметностей – «запоздавших» стран за странами наиболее развитыми или образцовыми.

На первом этапе обсуждения процессы модернизации понимались как перенос передовых технологий в отсталые страны, подкрепленный инвестициями со стороны образцовых стран. Исторический прогресс при этом рассматривался линейным и однонаправленным в том смысле, что все догоняющие страны должны были пройти по стопам стран передовых.

Попытки лобового переноса технологий приводили либо к отказу от их реципиирования, либо к непредвиденным и тяжелым социальным и культурным последствиям для реципиентов. В результате было принято, что осуществлять модернизацию можно только с опорой на местные социально-культурные институты, на их развитие, а не замену на принципиально новые. Параллельно модернизаторы пришли к выводу, что история не столь однолинейна и что могут быть несколько линий развития, каким-то образом координирующиеся в глобальном пространстве.

С этой точки зрения вряд ли можно говорить о требовании модернизации российской образовательной системы в категориальном смысле этого слова. Возможно, это понятие так или иначе применимо к нашей социально-экономической системе в целом, поскольку мы осуществляем «рецидивирующую» модернизацию (термин Н.Ф. Наумовой), в очередной раз догоняем развитые капиталистические страны. Но это неверно по отношению к сфере образования. И дело здесь не просто в том, что оно у нас не хуже, чем в развитых странах. Суть в том, что и в Советском Союзе, и в странах Запада образование являлось и до сих пор является предметом государственного ведения, и Союз вложил («инвестировал», если обращаться к модной терминологии) в него в чем-то больше, нежели Запад. Поэтому когда сегодня выдвинут лозунг модернизации отечественного образования, то под этим имеют ввиду требование его развития, требование быть адекватным не только сегодняшним, но и (в соответствии с инновационной идеологией) завтрашним общественным потребностям. Фактически идет гонка нескольких передовых для настоящего времени образовательных систем за передовые позиции в будущем. При этом понимается, что от степени развития образовательной сферы зависит уровень развития остальных сфер деятельности. Модернизация образования не является с этой точки зрения некоторым финальным проектом, который должен завершиться к определенному сроку, но это перманентный процесс – непрерывного развития одного из главных механизмов общественного развития[24].

Во многих документах и статьях по поводу модернизации российского образования эта мысль так или иначе присутствует. Однако при этом делаются организационные и иные шаги, которые противоречат данному принципиальному положению. Отметим основные и типические, с нашей точки зрения, противоречия.

В качестве главных инструментов модернизации, как правило, принимаются финалистские проекты (выступающие, в том числе, под именем направлений модернизации), а не программы. Проект предлагает определенное оптимальное или лучшее, по отношению к сложившемуся, состояние, которое должно быть достигнуто к определенному сроку. Программа, в соответствии с тем, что мы писали выше, предполагает партнерство заинтересованных субъектов, которые проводят проблематизацию сложившейся ситуации, ищут инновационные решения и проводят их в жизнь, используя наличные ресурсы и средства, а также постоянно порождая новые. По мере продвижения в реализации программ, изменения ситуации, вовлечения новых партнеров, смены ориентиров и ценностных установок программы трансформируются и развиваются, в том числе радикально. Программы с этой точки зрения наиболее адекватны установке на перманентность процессов модернизации. Проекты являются лишь частью процессов реализации партнерских программ, тем, что выпадает «в осадок» на программных этапах. Планирование, в частности, планирование ресурсного и кадрового обеспечения, является техническим инструментом реализации проектов[25].

Перманентность процесса модернизации требует формирования постоянно действующих и притом динамичных организационных структур, типа территориальных партнерств. Именно они в первую очередь должны получить организационно-правовой статус, который бы позволил им ставить и решать проблемы. Сегодня этот слой управления модернизацией специально не выделяется и не обустраивается. Этот слой часто смешивается с контролирующими и совещательными структурами, не имеющими прямых управленческих инновационных функций, такими как попечительские советы.

Не задав перманентных механизмов модернизации (фактически, механизмов инновационного развития), непродуктивно ставить и решать вопрос о разграничении полномочий и ответственности в сфере образования между органами власти разных уровней.

Наши предложения по формированию инновационных механизмов модернизации (развития) сферы образования сводятся в конечном счете к следующему.

Первое. Предыдущие анализ и организационные предложения подводят к очевидному тезису об относительной независимости системы, которая должна запустить и обеспечить инновационные процессы как внутри образовательного института, так и на его границах с другими институтами, от сложившейся иерархической организационной структуры данного института. Простое встраивание в нее в качестве одного из элементов разрушит все инновационные замыслы. В инновационной практике в таких ситуациях говорят о необходимости формирования инновационных инкубаторов, технопарковых зон и т.п. В нашей ситуации таких шагов недостаточно, поскольку мы должны не просто встроить новый инновационный сегмент в сложившийся институт образования, а управленческий механизм по отношению к целому – ортогональный по отношению к этому целому.

Второе. Отдавая себе отчет в том, что инициатива модернизации принадлежит, согласно устоявшейся отечественной традиции, управленческим «верхам», конечная ответственность должна быть возложена, вполне правовым способом, на эти верхи, прежде всего министерские (Министерство образования, финансов и т.д.). Их работа также должна быть выстроена на партнерских основаниях, т.е. не сводиться к выстраиванию внутри административных отраслевых отношений, а опираться на заинтересованные в модернизации субъекты.

Третье. Для поддержки образовательных инновационных начинаний со стороны организаций и лиц, как принадлежащих к данному институту, так и находящихся вне его, создаются независимые от административно-образовательной иерархии инновационные фонды, механизм деятельности которых описан выше. Функции таких фондов расширены по сравнению с традиционными (скажем, распределяющими гранты), поскольку они должны поддерживать и, может быть, организовывать процессы трансляции инноваций (делая это совместно со стейкхолдерскими организациями).

Четвертое. Для инновационного давления на достаточно консервативную образовательную систему создаются так называемые стейкхолдерские структуры, в которые входят фигуры, заинтересованные в процессах модернизации образования.

Пятое. Важнейшим стимулом активизации инновационной деятельности образовательных учреждений является их участие в решении задач территориального развития, включение в те организационные формы, в которых эти задачи решаются. Мы назвали такую современную форму как территориальные партнерства, являющиеся механизмом развития по точкам роста.

6.2. Что впереди чего в процессах модернизации

Нами предложен ряд механизмов, которые открывают для образовательных учреждений (организаций) возможность целенаправленно осуществлять процессы инновационного развития как непременного условия и способа их выживания на современном высоко конкурентном рынке. Стержнем этих механизмов является ориентация, резче, зависимость положения этих учреждений-организаций от потребителей их услуг, которые получают тем или иным способом статус субъектов рынка услуг, т.е. обладают ресурсами влияния на результаты деятельности образовательных структур. Поскольку оптимальной формой отношения всех участников образовательной услуги является партнерство, то говорят о партисипационной модели выстраивания этих отношений.

Однако может возникнуть вопрос о качестве исходной точки, с которой целесообразно и наиболее эффективно следует начать выстраивать инновационные механизмы. Нужно ли вначале провести напрашивающиеся основополагающие реформы и далее развивать новую ситуацию в образовательной сфере с помощью инновационных механизмов, или эти механизмы сами настолько действенны, что способны инициировать проведение таких реформ?

Кардинальной проблемой, которая может быть решена только за счет радикальной реформы, является содержание образования – чему учить или, иначе, чему должен научиться выпускник образовательного учреждения. (Далее следует последовательность многих вопросов, начиная от того, как учить, где учить и т.д.) Сегодняшняя парадигма образования – идущая от рационализма натуралистического, сайентистского толка и основоположенная Яном Коменским, базируется на том, что учить надо «знаниям» о природном и социальном. Образец таких знаний демонстрирует наука, а педагогика адаптирует их применительно к природе учащегося, трансформируя в совокупность учебных предметов. (Обратная связь между наукой и образованием заключается в том, что научные предметы в свою очередь приобретают очертания и жесткую структуру под влиянием учебных.) Для критиков существующей системы образования общим местом является то, что эта парадигма, по крайней мере в той ее части, которая касается общего образования, требует замены. «Традиционная парадигма общего образования отмирает. Соответственно, отмирает и построенный на ней тип, модель общеобразовательной школы» – пишет известный педагог и теоретик новой школы А. Пинский, имея ввиду под парадигмой «интегральное понятие, включающее в свой объем доминирующую концепцию и методологию образования, его содержание, организационно-структурную модель сложившегося школьного типа, включающую определенные экономические и управленческие механизмы, а также скоррелированную со всем этим норамтивно-правовую базу».[26]

Надо ли ждать прихода новой парадигмы, чтобы в ее «правильном» (адекватном современному обществу) русле развиваться по инновационным механизмам, или же задействовать эти механизмы применительно к плохой парадигме образовательной деятельности. Наш ответ – именно инновационные механизмы (а не отдельные реформаторские шаги) позволят вырастить новую парадигму. Их рефлексия даст то, что будет названо новой парадигмой образования.

6.3. Возможные организационные решения

Возникает важнейший вопрос, какая же структура способна создавать названные организационные формы, обеспечивающие инновационные процессы в сфере образования, и осуществлять по отношению к ним контроль институционального уровня?

Поскольку образовательная структура имеет ярко выраженный административно-территориальный характер, представляется целесообразным систему инновационного управления формировать с учетом территориально-административного фактора, но при этом таким образом, чтобы не подчинить ее сложившимся территориальным структурам управления образованием. Нам представляется, что наибольшим управленческим потенциалом для этого обладают федеральные округа – относительно недавно появившиеся административные единицы с широким кругом полномочий.

6.3.1. Ключевые функции управления развитием на уровне федерации и субъектов федерации

Создание нормативно-правовой базы модернизации образования на уровне субъекта и продвижение в регионах концепции реформирования системы образования.

Сбор, анализ и распространение информации о ходе модернизации образования в регионе, мониторинг и оценка результатов модернизации.

Обеспечение властной поддержки реформ и преодоление сопротивления изменениям.

Координация усилий ведомств, формирующих и осуществляющих социальную политику на уровне субъектов РФ

Организация финансирования развития: бюджетное финансирование, внебюджетное финансирование.

Развитие инфраструктуры инновационного развития школ: системы формирования заказов на инновационные проекты с помощью независимых организаций, центров разрабатывающих инновационные продукты и технологии образования, организаций нацеленных на обучение учителей и создание профессиональных сообществ и профессиональных сетей.

Управление реализацией конкретных программ развития: региональных и переданных на уровень региона федеральных.



[1] Текст из книги «Механизмы управления процессами модернизации в образовании» // М,: ГУ ВШЭ, 2003.

[2] Вопрос о том, каким образом социалистическая экономика, будучи, в принципе, не инновационной, смогла построить в свое время суперсовременную систему образования и производство качественной военной продукции подлежит особому обсуждению (см. Сазонов Б.В. Предисловие к кн. Б. Санто «Инновации как средство экономического развития». «Прогресс», М.: 1990.)  

[3] Как показывает Н.Ф. Наумова (в кн. «Рецидивирующая модернизация в России: беда, вина или ресурс человечества» Эдиториал УРСС, М,: 1999) феномен постоянной запаздывающей («рецидивирующей») модернизации является крайне опасным для страны. И должны быть найдены другие, более эффективные механизмы выхода России на позиции передовых развитых стран. 

[4] Доклад С.Л. Катанандова. «Модернизация российского образования». Документы и материалы. ГУ ВШЭ, М.: 2002, с. 17.

[5] Образовательная политика на современном этапе. Доклад рабочей группы президиума Государственного совета РФ по вопросам реформы образования 29 августа  2001 г. Документы и материалы. ГУ ВШЭ, М.: 2002, с. 31.

[6] Там же, с. 45.

[7] Cмотри также текст аналитического доклада МО РФ «Основные итоги работы системы образования в 2002 году по реализации концепции модернизации российского образования на период до 2010 года».

[8] Смотри, в частности, выступление Т.М. Ковалевой, генерального директора альтернативной школы «Эврика-развитие», а также многих других участников Круглого стола «Политика России в области образования: цели и действия», который был проведен Ассоциацией инновационных школ и центров в Москве в декабре 1994 года.

[9] В предыдущем разделе книги К.В. Зиньковским широко и интересно описан зарубежный опыт модернизации образования.

[10] Обратим внимание на то, что из ста инновационных идей в производственной области до стадии реализации доходит не более десяти, а коммерчески успешными являются две-три. Поскольку инновации в образовании по сути дела являются экспериментами над «живым материалом», они должны иметь дополнительную степень общественной защиты, которая бы минимизировала риски несостоявшихся нововведений.

[11] В социологической литературе эти типы часто различаются как типы социологических теорий инновационных процессов. Однако нам представляется, что на практике реализуются оба теоретических типа, правда, уже как типа практического поведения. 

[12] Подробнее об этом типе инновационного поведения см. В.В. Щербина «Социология организаций и организация как предмет социологического анализа» в уч. «Общая социология» под ред. проф. А.Г. Эфендиева, М., ИНФРА-М, 2000.

[13] Отказ от принципа финансирования стандартного территориального образовательного дошкольного или школьного учреждения в пользу принципа «деньги следуют за учеником» должен, по идее, достаточно радикально изменить эту ситуацию. Однако на практике этот принцип будет реализован тогда, когда градостроительная политика размещения этих учреждений изменится таким образом, что позволит реально осуществлять выбор между ними, а сами средства будут реально отражать уровень затрат на качественное образование. 

[14] Так, даже вступая в область платного школьного образования, потребитель платит за «пакет» услуг в обертке учреждения, и далеко не всегда может влиять на качество той или иной услуги в этом пакете.

[15] Обратим внимание на то, что важными участниками процессов модернизации являются научные и методические организации, о которых мы, однако, пока что не говорим. Мы начали с акцента на собственно образовательных, «выпускающих» учреждениях, от позиции которых во многом зависит то, насколько эффективно к процессам модернизации будут подключены ученые и методисты, какого качества продукцию они будут выдавать.

[16] Подробно об этих типах управления инновационными процессами смотри в разд. 3. Заметим, что в нем речь идет об управлении внутри организаций, тогда как мы говорим об институциональных структурах и, в связи с этим, об управлении по отношению к организациям.

[17] Фонды с этой точки зрения создают дополнительные возможности для инновационного развития образования, но не являются источниками давления.

[18] Относительно негативных последствий децентрализации в образовании, до недавнего времени практикуемой в США, смотри в упомянутом ранее разд. 3.

[19] Эта история в отечественном варианте получила оформление в виде двойного подчинения учреждений образования – отраслевого и административно-территориального. 

[20] Мы будем использовать этот, в принципе, безличный термин как обозначение множества субъектов, занимающих определенную территорию и заинтересованных в ее процветании и развитии в целом. Предполагается, что территориальная администрация является одним из них (что, к сожалению, для ушедшей и настоящей России справедливо далеко не всегда).

[21] Важно, что речь идет не о распределении или перераспределении наличного ресурса, а о постоянном росте его за счет креативной и в том числе инновационной деятельности партнеров.

[22] Вовлечение в партнерство тех, чей интерес затрагивается на последовательных этапах программирующей деятельности, а также опора на профессионалов являются непременными действиями

[23] Методологические решения такого рода проблем были намечены еще в советское время, для которого они были особенно болезненны в силу тотальности государственных механизмов управления, и адаптированы к настоящему времени [2].

[24] С этой точки зрения инициаторы модернизации образования вполне справедливо избегают термина «реформа», поскольку он  имеет главным образом финалистский смысл.

[25] Отсутствием четкого различения проектов и программ страдают также федеральные и иные государственные «целевые программы».

[26] А.А. Пинский. Новая школа.М., ГУ ВШЭ, 2002, с. 9.

 
© 2005-2012, Некоммерческий научный Фонд "Институт развития им. Г.П. Щедровицкого"
115419, г. Москва, ул. Орджоникидзе, 9, корп.2, под.5, оф.2. +7 (495) 775-07-33, +7(495) 902-02-17