eng
Структура Устав Основные направления деятельности Фонда Наши партнеры Для спонсоров Контакты Деятельность Фонда за период 2005 – 2009 г.г. Публичная оферта
Чтения памяти Г.П. Щедровицкого Архив Г.П.Щедровицкого Издательские проекты Семинары Конференции Грантовый конкурс Публичные лекции Совместные проекты
Список изданных книг
Журналы Монографии, сборники Публикации Г.П. Щедровицкого Тексты участников ММК Тематический каталог Архив семинаров Архив Чтений памяти Г.П.Щедровицкого Архив грантового конкурса Съезды и конгрессы Статьи на иностранных языках Архив конференций
Биография Библиография О Г.П.Щедровицком Архив
История ММК Проблемные статьи об ММК и методологическом движении Современная ситуация Карта методологического сообщества Ссылки Персоналии
Последние новости Новости партнеров Объявления Архив новостей Архив нового на сайте

Региональное стратегическое планирование: основные подходы и условия реализации

Марача В.Г.
«РОЭЛ Консалтинг», кандидат философских наук

Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». 2008. №11. С. 35–42.

  • Региональное стратегическое планирование рассматривается в качестве нового ме-тода повышения эффективности государственного управления региональным раз-витием в Российской Федерации
  • Ключевым фактором, определяющим необходимость совершенствования и повы-шения эффективности государственного управления в данной сфере, полагается исчерпанность прежней государственной политики регионального развития стра-ны, основанной на идеях сокращения различий и выравнивания уровней социаль-но-экономического развития регионов

В России как федеративном государстве задачи государственного управления региональ-ным развитием решаются на федеральном и региональном уровнях.

Субъекты Российской Федерации в рамках собственных полномочий осуществляют раз-витие управление своими территориями прежде всего путем разработки и реализации стра-тегий и программ социально-экономического развития. При этом возможности большинства регионов финансировать соответствующие мероприятия из собственных бюджетов крайне ограничены. Скромна и поддержка из федерального бюджета.

Эти ограничения являются следствием того, что в конце 1990-х – начале 2000-х годов XX века государственная политика регионального развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, фактически исчерпала себя. Стратегический вызов прежней государственной политике определялся прежде всего тем, что унаследованная Рос-сией от СССР региональная организация вступила в период масштабной перестройки, полу-чившей в современной литературе название «новой регионализации России». Суть данного процесса заключается в появлении новых регионов как культурных и социально-экономических образований, выстраиваемых на основе общей социальной и хозяйственной жизни вне старых административных границ под влиянием глобализации, становления по-стиндустриальной экономики, роста значения крупнейших городов и т.д. [5].

В этих условиях сохранение прежней политики, ориентированной на выравнивание уровней развития регионов и сокращение различий между ними стало приводить к обратному результату – росту территориальных диспропорций. В то время, как одни города и территории быстро переходят к постиндустриальному развитию, другие оказываются в ситуации деиндустриализации и частичного возврата к архаичным формам хозяйства. Данный процесс привел к возникновению целого комплекса новых социально-экономических проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны: это – низкие уровень и качество жизни населения, недостаточные темпы роста экономики и т.д.

В то же время при переходе к постиндустриальной стадии развития повышение уровня и качества жизни населения становится не только результатом, но и важным условием роста экономики и сохранения ее конкурентоспособности. Конкурентоспособность экономики и качество жизни оказываются связанными через понятие «человеческий капитал». Регионы с более низкими уровнем и качеством жизни теряют население, причем в первую очередь – наиболее квалифицированные кадры, что углубляет их отставание по таким показателям, как производительность труда, инвестиционный потенциал и др.

В контексте будущего развития России наличие стратегического вызова «новой региона-лизации» и порожденного им комплекса проблем определяет необходимость повышения эффективности государственного управления региональным развитием и требует нового подхода, носящего комплексный характер, опирающегося на стратегическое мышление и обновленную методологию программно-целевого управления. В частности, кризис региональной политики «выравнивания» заставляет говорить о необходимости совершенствования программно-целевого метода управления и разработки нового поколения целевых программ, а также перехода к стратегическому планированию, учитывающему макрорегиональные цели и федеральные приоритеты.

К началу 2000-х годов были созданы предпосылки для разработки стратегий развития субъектов Российской Федерации и крупных муниципальных образований. Дополнительным фактором, способствующим запуску данного процесса, стало формирование рынка консалтинговых услуг в области стратегического управления развитием регионов и муниципальных образований.

Важную роль сыграло то, что на федеральном уровне было обеспечено государственное стимулирование формирования такого рынка. Принят ряд нормативных актов, по сути обя-зывающих регионы разрабатывать документы стратегического характера, разработан стан-дарт стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации и т.д. Сформировался пул консалтинговых компаний, которые уже приобрели опыт разработки стратегий и программных документов развития регионов и муниципальных образований, продолжают совершенствовать подходы к разработке этих документов, участвуют в их реа-лизации. Это обеспечило поддержание достаточно высоких требований к качеству работ и профессиональный характер их выполнения с постоянным расширением набора услуг. По-мимо разработки стратегических и программных документов в настоящее время консалтин-говые компании предлагают администрациям регионов и муниципальных образований це-лый спектр инструментов управления развитием территорий, обеспечивающих реализацию разработанных стратегий и программ [1; 3; 4; 7; 8].

Рассмотрим подход к формированию стратегий развития территорий (регионов и муниципальных образований), разработанный специалистами консалтинговой группы «РОЭЛ Консалтинг» с учетом передовых достижений других консалтинговых компаний и экспертных организаций, работающих на данном рынке услуг.

Разработка стратегии развития региона (муниципального образования): основные подходы

При разработке стратегии социально-экономического развития (далее – Стратегия) адми-нистрация региона (муниципального образования) исходит из принципа соответствия стратегической цели и направлений развития региона (муниципального образования) целям и приоритетам федерального Правительства, определенным в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, посланиях Прези-дента Российской Федерации, отраслевых стратегиях федеральных министерств и ведомств.

При разработке стратегии развития муниципального образования также учитывается стратегия развития субъекта Федерации, в который входит данное муниципальное образование.

Соответствие стратегических целей развития Российской Федерации и стратегических направлений развития региона (муниципального образования) обеспечивает проекцию целей Правительства Российской Федерации на региональный (муниципальный) уровень.

Осуществление целей федерального Правительства на региональном и муниципальном уровнях предусматривает:

    ориентацию на опережающее развитие секторов, которые могут играть роль точек роста – общенациональных, макрорегиональных, региональных и локальных, которые выполняют функции «ведущего звена» для экономической системы региона (муниципального образова-ния); выявление и активизация потенциала новых «точек роста»;
  • обеспечение комплексного, или системного подхода, обеспечивающего учет и макси-мальное использование синергетических эффектов, обусловленных взаимовлиянием целей, наличием сопряженных результатов в реализации целевых проектов различной направленности, и мультипликативных эффектов, способствующих росту экономики региона (муниципального образования);
  • преемственность программных документов (федеральных, региональных и муниципаль-ных целевых программ, отраслевых стратегий и программ различного уровня и т.д.);
  • реализацию уникального потенциала региона (муниципального образования), участвую-щего в социально-экономическом развитии России и выполняющего весьма значимые обще-российские функции.

Успешное решение проблем социально-экономического характера зависит в первую оче-редь от решения двух основополагающих задач регионального/муниципального управления:

  • определение миссии (стратегической цели) и направлений социально-экономического развития региона (муниципального образования) в рамках стратегического видения образа его будущего;
  • формулирование плана действий (стратегических мероприятий), осуществляемых адми-нистрацией региона (муниципального образования) и обеспечивающих реализацию постав-ленных целей.

Участие региона (муниципального образования) в решении задач социально-экономического развития страны в целом определяется его экономико-географическим по-тенциалом и сложившейся структурой экономики и социальной сферы. С этих позиций объ-ектом анализа должны стать основные отрасли и направления деятельности экономики и социальной сферы региона (муниципального образования), их значение для функционирования социально-экономической системы России (а для муниципального образования – также для функционирования социально-экономической системы региона), прямой и косвенный вклад в достижение приоритетных целей федерального Правительства и целей, определяемых администрацией региона.

Стратегия рассматривается как трехуровневая система, включающая:

  • миссию (стратегическую цель) развития региона (муниципального образования);
  • стратегические направления развития региона (муниципального образования), сформули-рованные в виде целевых требований, удовлетворение которых обеспечивает достижение стратегической цели;
  • стратегические действия – комплексы программных мероприятий и отдельные мероприя-тия, проекты всех уровней, с помощью которых должны быть решены задачи, направленные на достижение стратегической цели в рамках стратегических направлений развития региона (муниципального образования).

На каждом уровне устанавливается соответствие между:

  • стратегическими целями и направлениями развития региона (муниципального образова-ния), с одной стороны, и целями федерального Правительства (а для муниципального обра-зования – также целями, определенным администрацией региона), с другой.
  • стратегическими целями и направлениями развития отраслей экономики и социальной сферы региона (муниципального образования), с одной стороны, и стратегиями федеральных и (для муниципального образования) региональных органов государственной власти, с другой;
  • стратегическими действиями администрации региона (муниципального образования), с одной стороны, и приоритетными национальными проектами, с другой.

Современное положение дел и тенденции развития отраслей экономики и социальной сферы региона (муниципального образования) оцениваются в ходе диагностики, в процессе которой осуществляется анализ факторов, препятствующих реализации регионом своих по-тенциальных возможностей.

Результаты анализа ситуации, тенденций, проблем и ограничивающих факторов представляются в формате SWOT-анализа (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы). Проведенный SWOT-анализ учитывает взаимное влияние отраслей экономики и социальной сферы, а также внешних условий развития региона (муниципального образования), обусловливающих необходимость повышения его вклада в реализацию целей федерального Правительства, в выполнение общероссийских функций. Осуществляется группировка ключевых проблем социально-экономического развития региона, на решении которых необходимо сконцентрировать усилия в рамках реализации Стратегии.

Результаты итогового SWOT-анализа и перечень ключевых проблем используются для формирования стратегического видения и определения миссии (стратегической цели) и стратегических направлений развития региона (муниципального образования).

Стратегические направления развития региона (муниципального образования) детализи-руются в виде стратегических мероприятий (действий), обеспечивающих устранение пре-пятствующих факторов, достижение целей развития региона (муниципального образования) и реализацию целей федерального Правительства, а также (для муниципального образова-ния) региональных органов государственной власти.

Механизмы осуществления стратегических действий описываются в составе системы управления реализацией Стратегии, которая должна обеспечивать эффективное взаимодей-ствие региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, направленное на достижение стратегической цели. Система управления реализацией Стратегии должна ориентироваться на инновационный характер управления развитием региона (муниципального образования), основанный на лучшем опыте и своевременном выявлении проблем в нормативно-правовом регулировании и организации управления социально-экономическим развитием.

Основным инструментом реализации стратегических мероприятий выступает формирование комплексных программ социально-экономического развития региона (муниципального образования). Главный принцип формулирования комплексных программ заключается в реализации эффекта взаимодополняемости и взаимной поддержки различных стратегических действий.

Для эффективного управления реализацией Стратегии формируется система мониторин-га ее реализации и оперативного управления изменениями.

Стратегия ориентирована на максимальное развитие межрегионального сотрудничества, в первую очередь с регионами-соседями, а также международных связей. Речь идет, в част-ности, о взаимных поставках продуктов и услуг, кооперации в сферах научно-технической и инновационной деятельности, промышленного производства, переработки сельхозпродук-ции, туризма, транспорта, строительства, сотрудничестве в сфере образования и подготовки специалистов, в оздоровительно-рекреационной и спортивной деятельности, реализации инвестиционных проектов, имеющих большое межрегиональное и международное значение, решении общих проблем социально-экономического развития и пр.

Структура Стратегии в соответствии с логикой ее разработки должна включать:

  • анализ современного состояния дел и тенденций развития отраслей социальной сферы, экономики и инфраструктуры;
  • оценку потенциала развития региона (муниципального образования);
  • анализ системы управления регионом (муниципальным образованием);
  • определение сильных и слабых сторон, возможностей и угроз по основным блокам соци-ально-экономической системы региона (муниципального образования) – SWOT-анализ;
  • формулирование основных проблем, на решении которых необходимо сосредоточить усилия в ходе реализации Стратегии;
  • формирование стратегического видения развития региона (муниципального образования), в том числе определение идеологии, образа будущего, миссии (стратегической цели) и стратегических направлений развития региона (муниципального образования);
  • детальное описание системы реализации Стратегии, включая набор приоритетов и систе-му стратегических действий по реализации каждого стратегического направления, план стратегических мероприятий, систему управления реализацией Стратегии, а также экономи-ко-математическую модель, позволяющую оценить ожидаемые результаты реализации Стра-тегии.

Условия успешной разработки и реализации стратегии

Разработка стратегий развития территорий – это не только требование, идущее от феде-рального уровня управления, но и внутренняя необходимость, определяемая потребностями самих регионов и муниципальных образований. Поэтому необходимыми условиями для ус-пешной разработки и реализации Стратегии являются:

  • согласование отраслевых приоритетов Стратегии с профильными федеральными мини-стерствами и ведомствами;
  • участие бизнеса в разработке Стратегии, в частности, руководства крупнейших предпри-ятий и естественных монополий, работающих на территории региона (муниципального образования), для согласования с корпоративными стратегиями.

Передовой опыт разработки стратегий развития территорий свидетельствует, что админи-страция региона (муниципального образования), выступающая основным заказчиком Стра-тегии, не может ограничиться взаимодействиями только с профильными федеральными ми-нистерствами и ведомствами, естественными монополиями и крупным бизнесом. Разработка Стратегии – не кабинетный, а коммуникативный процесс, в который необходимо вовлечь все значимые субъекты, имеющие и готовые обсуждать собственную позицию по поводу стратегического развития региона или муниципального образования.

Такими качествами «стратегических субъектов», или «стейкхолдеров» развития россий-ских территорий, помимо администраций регионов и муниципальных образований, соответствующих законодательных и представительных органов, федеральных министерств и ведомств, естественных монополий, также обладают:

  • бизнес-сообщество, в том числе инвесторы, промышленные предприятия и малый бизнес;
  • инновационное сообщество, в том числе организации, разрабатывающие и производящие наукоемкую продукцию,
  • малый инновационный бизнес, научная общественность;
  • население территории, выражающее свою позицию через органы территориального общественного самоуправления, общественные организации, а также посредством участия в выборах и референдумах.

Одна из проблем, которая возникает при взаимодействии «стратегических субъектов» развития территории – это согласование региональных, отраслевых и корпоративных стратегий. В процедурном плане можно выделить два типа, или стиля взаимодействия при осуществлении подобных согласований:

  • лоббирование;
  • содержательное обоснование и взаимодействие, опирающееся на согласование стратеги-ческих целей и приоритетов.

Конечно, во взаимодействии региона (муниципального образования) с федеральными ми-нистерствами и ведомствами, естественными монополиями и крупным бизнесом иногда бо-лее эффективно прямое лоббирование. Однако и здесь в большинстве случаев не обойтись без содержательной коммуникации, обосновывающей общность интересов сторон перегово-ров, объективно выступающих в качестве партнеров в поле региональной политики. При этом доля содержательной коммуникации возрастает в той мере, в какой к коммуникациям приходится подключать все более широкий круг «стратегических субъектов» развития тер-ритории.

Формы организации коммуникации между стейкхолдерами при разработке стратегии, практикуемые в настоящее время, можно объединить в три группы. К традиционным фор-мам относятся переговоры, совещания и т.д. К модерируемым формам – семинары, «круглые столы» и т.д. К процессным формам – проектные группы, форсайт [7], организационно-деятельностные игры, а также производные от них формы, и методологически организованные общественные экспертизы [9; 2; 6].

В заключение отметим, что использование методов регионального стратегического пла-нирования и коммуникации стратегических субъектов территории позволяет повысить эф-фективность государственного управления региональным развитием в Российской Федера-ции и создает благоприятные возможности для преодоления существующих и потенциаль-ных проблем и устранения ограничений в их социально-экономическом развитии.

Литература

  1. Балашов В.Г., Ириков В.А., Ларин В.Я. Механизмы, обеспечивающие удвоение темпов экономического роста регионов. – М.: Библиотека Института технологий управления и раз-вития, ООО «Витос», 2004.
  2. Баранов П.В., Сазонов Б.В. Игровая форма развития коммуникации, мышления, дея-тельности (издание второе, переработанное и расширенное). – М.: МНИИПУ, 1989.
  3. Марача В.Г. Региональное стратегирование как метод повышения эффективности госу-дарственного управления региональным развитием в Российской Федерации / Инновации в общественной сфере. Сборник трудов Института системного анализа Российской академии наук. Под ред. Б.В. Сазонова. – М.: УРСС, 2008.
  4. Марача В.Г., Розин В.М. От социального проектирования к консалтингу и снова к социальным проектам? Социальное проектирование в эпоху культурных трансформаций. – М.: ИФРАН, 2008.
  5. На пороге новой регионализации России. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа (2000). – Нижний Новгород, 2001.
  6. Попов С.В. Организационно-деятельностные игры: мышление в «зоне риска»//Кентавр. 1994. – 12.
  7. Процедура разработки форсайта. Материалы Первой международной Интернет-конференции «Процедура разработки форсайта»/Под ред. Н.Я. Калюжновой. – Иркутск: Изд-во Иркутского государственного университета, 2007.
  8. Реформирование управления общественными финансами в Ленинградской области/Под общ. ред. А.А. Васецкого, А.С. Горшкова, З.А. Кучкарова, А.Е. Николаева. – СПб.: Изд-во СЗАГС, 2006.
  9. Щедровицкий Г.П., Котельников С.И. Организационно-деятельностная игра как новая форма организации и метод развития коллективной мыследеятельности/Щедровицкий Г.П. Избранные труды. – М.: Школа культурной политики, 1995.
 
© 2005-2012, Некоммерческий научный Фонд "Институт развития им. Г.П. Щедровицкого"
109004, г. Москва, ул. Станиславского, д. 13, стр. 1., +7 (495) 902-02-17, +7 (965) 359-61-44