eng
Структура Устав Основные направления деятельности Фонда Наши партнеры Для спонсоров Контакты Деятельность Фонда за период 2005 – 2009 г.г.
Чтения памяти Г.П. Щедровицкого Архив Г.П.Щедровицкого Издательские проекты Семинары Конференции Грантовый конкурс Публичные лекции Совместные проекты
Книжная витрина Корзина заказа Где купить Список изданных книг Готовятся к изданию
Журналы Монографии, сборники Публикации Г.П. Щедровицкого Тексты участников ММК Тематический каталог Архив семинаров Архив Чтений памяти Г.П.Щедровицкого Архив грантового конкурса Съезды и конгрессы Статьи на иностранных языках Архив конференций
Биография Библиография О Г.П.Щедровицком Архив
История ММК Проблемные статьи об ММК и методологическом движении Современная ситуация Карта методологического сообщества Ссылки Персоналии
Последние новости Новости партнеров Объявления Архив новостей Архив нового на сайте

Региональное стратегическое планирование: основные подходы и условия реализации

Марача В.Г.
«РОЭЛ Консалтинг», кандидат философских наук

Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». 2008. №11. С. 35–42.

  • Региональное стратегическое планирование рассматривается в качестве нового ме-тода повышения эффективности государственного управления региональным раз-витием в Российской Федерации
  • Ключевым фактором, определяющим необходимость совершенствования и повы-шения эффективности государственного управления в данной сфере, полагается исчерпанность прежней государственной политики регионального развития стра-ны, основанной на идеях сокращения различий и выравнивания уровней социаль-но-экономического развития регионов

В России как федеративном государстве задачи государственного управления региональ-ным развитием решаются на федеральном и региональном уровнях.

Субъекты Российской Федерации в рамках собственных полномочий осуществляют раз-витие управление своими территориями прежде всего путем разработки и реализации стра-тегий и программ социально-экономического развития. При этом возможности большинства регионов финансировать соответствующие мероприятия из собственных бюджетов крайне ограничены. Скромна и поддержка из федерального бюджета.

Эти ограничения являются следствием того, что в конце 1990-х – начале 2000-х годов XX века государственная политика регионального развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, фактически исчерпала себя. Стратегический вызов прежней государственной политике определялся прежде всего тем, что унаследованная Рос-сией от СССР региональная организация вступила в период масштабной перестройки, полу-чившей в современной литературе название «новой регионализации России». Суть данного процесса заключается в появлении новых регионов как культурных и социально-экономических образований, выстраиваемых на основе общей социальной и хозяйственной жизни вне старых административных границ под влиянием глобализации, становления по-стиндустриальной экономики, роста значения крупнейших городов и т.д. [5].

В этих условиях сохранение прежней политики, ориентированной на выравнивание уровней развития регионов и сокращение различий между ними стало приводить к обратному результату – росту территориальных диспропорций. В то время, как одни города и территории быстро переходят к постиндустриальному развитию, другие оказываются в ситуации деиндустриализации и частичного возврата к архаичным формам хозяйства. Данный процесс привел к возникновению целого комплекса новых социально-экономических проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны: это – низкие уровень и качество жизни населения, недостаточные темпы роста экономики и т.д.

В то же время при переходе к постиндустриальной стадии развития повышение уровня и качества жизни населения становится не только результатом, но и важным условием роста экономики и сохранения ее конкурентоспособности. Конкурентоспособность экономики и качество жизни оказываются связанными через понятие «человеческий капитал». Регионы с более низкими уровнем и качеством жизни теряют население, причем в первую очередь – наиболее квалифицированные кадры, что углубляет их отставание по таким показателям, как производительность труда, инвестиционный потенциал и др.

В контексте будущего развития России наличие стратегического вызова «новой региона-лизации» и порожденного им комплекса проблем определяет необходимость повышения эффективности государственного управления региональным развитием и требует нового подхода, носящего комплексный характер, опирающегося на стратегическое мышление и обновленную методологию программно-целевого управления. В частности, кризис региональной политики «выравнивания» заставляет говорить о необходимости совершенствования программно-целевого метода управления и разработки нового поколения целевых программ, а также перехода к стратегическому планированию, учитывающему макрорегиональные цели и федеральные приоритеты.

К началу 2000-х годов были созданы предпосылки для разработки стратегий развития субъектов Российской Федерации и крупных муниципальных образований. Дополнительным фактором, способствующим запуску данного процесса, стало формирование рынка консалтинговых услуг в области стратегического управления развитием регионов и муниципальных образований.

Важную роль сыграло то, что на федеральном уровне было обеспечено государственное стимулирование формирования такого рынка. Принят ряд нормативных актов, по сути обя-зывающих регионы разрабатывать документы стратегического характера, разработан стан-дарт стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации и т.д. Сформировался пул консалтинговых компаний, которые уже приобрели опыт разработки стратегий и программных документов развития регионов и муниципальных образований, продолжают совершенствовать подходы к разработке этих документов, участвуют в их реа-лизации. Это обеспечило поддержание достаточно высоких требований к качеству работ и профессиональный характер их выполнения с постоянным расширением набора услуг. По-мимо разработки стратегических и программных документов в настоящее время консалтин-говые компании предлагают администрациям регионов и муниципальных образований це-лый спектр инструментов управления развитием территорий, обеспечивающих реализацию разработанных стратегий и программ [1; 3; 4; 7; 8].

Рассмотрим подход к формированию стратегий развития территорий (регионов и муниципальных образований), разработанный специалистами консалтинговой группы «РОЭЛ Консалтинг» с учетом передовых достижений других консалтинговых компаний и экспертных организаций, работающих на данном рынке услуг.

Разработка стратегии развития региона (муниципального образования): основные подходы

При разработке стратегии социально-экономического развития (далее – Стратегия) адми-нистрация региона (муниципального образования) исходит из принципа соответствия стратегической цели и направлений развития региона (муниципального образования) целям и приоритетам федерального Правительства, определенным в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, посланиях Прези-дента Российской Федерации, отраслевых стратегиях федеральных министерств и ведомств.

При разработке стратегии развития муниципального образования также учитывается стратегия развития субъекта Федерации, в который входит данное муниципальное образование.

Соответствие стратегических целей развития Российской Федерации и стратегических направлений развития региона (муниципального образования) обеспечивает проекцию целей Правительства Российской Федерации на региональный (муниципальный) уровень.

Осуществление целей федерального Правительства на региональном и муниципальном уровнях предусматривает:

    ориентацию на опережающее развитие секторов, которые могут играть роль точек роста – общенациональных, макрорегиональных, региональных и локальных, которые выполняют функции «ведущего звена» для экономической системы региона (муниципального образова-ния); выявление и активизация потенциала новых «точек роста»;
  • обеспечение комплексного, или системного подхода, обеспечивающего учет и макси-мальное использование синергетических эффектов, обусловленных взаимовлиянием целей, наличием сопряженных результатов в реализации целевых проектов различной направленности, и мультипликативных эффектов, способствующих росту экономики региона (муниципального образования);
  • преемственность программных документов (федеральных, региональных и муниципаль-ных целевых программ, отраслевых стратегий и программ различного уровня и т.д.);
  • реализацию уникального потенциала региона (муниципального образования), участвую-щего в социально-экономическом развитии России и выполняющего весьма значимые обще-российские функции.

Успешное решение проблем социально-экономического характера зависит в первую оче-редь от решения двух основополагающих задач регионального/муниципального управления:

  • определение миссии (стратегической цели) и направлений социально-экономического развития региона (муниципального образования) в рамках стратегического видения образа его будущего;
  • формулирование плана действий (стратегических мероприятий), осуществляемых адми-нистрацией региона (муниципального образования) и обеспечивающих реализацию постав-ленных целей.

Участие региона (муниципального образования) в решении задач социально-экономического развития страны в целом определяется его экономико-географическим по-тенциалом и сложившейся структурой экономики и социальной сферы. С этих позиций объ-ектом анализа должны стать основные отрасли и направления деятельности экономики и социальной сферы региона (муниципального образования), их значение для функционирования социально-экономической системы России (а для муниципального образования – также для функционирования социально-экономической системы региона), прямой и косвенный вклад в достижение приоритетных целей федерального Правительства и целей, определяемых администрацией региона.

Стратегия рассматривается как трехуровневая система, включающая:

  • миссию (стратегическую цель) развития региона (муниципального образования);
  • стратегические направления развития региона (муниципального образования), сформули-рованные в виде целевых требований, удовлетворение которых обеспечивает достижение стратегической цели;
  • стратегические действия – комплексы программных мероприятий и отдельные мероприя-тия, проекты всех уровней, с помощью которых должны быть решены задачи, направленные на достижение стратегической цели в рамках стратегических направлений развития региона (муниципального образования).

На каждом уровне устанавливается соответствие между:

  • стратегическими целями и направлениями развития региона (муниципального образова-ния), с одной стороны, и целями федерального Правительства (а для муниципального обра-зования – также целями, определенным администрацией региона), с другой.
  • стратегическими целями и направлениями развития отраслей экономики и социальной сферы региона (муниципального образования), с одной стороны, и стратегиями федеральных и (для муниципального образования) региональных органов государственной власти, с другой;
  • стратегическими действиями администрации региона (муниципального образования), с одной стороны, и приоритетными национальными проектами, с другой.

Современное положение дел и тенденции развития отраслей экономики и социальной сферы региона (муниципального образования) оцениваются в ходе диагностики, в процессе которой осуществляется анализ факторов, препятствующих реализации регионом своих по-тенциальных возможностей.

Результаты анализа ситуации, тенденций, проблем и ограничивающих факторов представляются в формате SWOT-анализа (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы). Проведенный SWOT-анализ учитывает взаимное влияние отраслей экономики и социальной сферы, а также внешних условий развития региона (муниципального образования), обусловливающих необходимость повышения его вклада в реализацию целей федерального Правительства, в выполнение общероссийских функций. Осуществляется группировка ключевых проблем социально-экономического развития региона, на решении которых необходимо сконцентрировать усилия в рамках реализации Стратегии.

Результаты итогового SWOT-анализа и перечень ключевых проблем используются для формирования стратегического видения и определения миссии (стратегической цели) и стратегических направлений развития региона (муниципального образования).

Стратегические направления развития региона (муниципального образования) детализи-руются в виде стратегических мероприятий (действий), обеспечивающих устранение пре-пятствующих факторов, достижение целей развития региона (муниципального образования) и реализацию целей федерального Правительства, а также (для муниципального образова-ния) региональных органов государственной власти.

Механизмы осуществления стратегических действий описываются в составе системы управления реализацией Стратегии, которая должна обеспечивать эффективное взаимодей-ствие региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, направленное на достижение стратегической цели. Система управления реализацией Стратегии должна ориентироваться на инновационный характер управления развитием региона (муниципального образования), основанный на лучшем опыте и своевременном выявлении проблем в нормативно-правовом регулировании и организации управления социально-экономическим развитием.

Основным инструментом реализации стратегических мероприятий выступает формирование комплексных программ социально-экономического развития региона (муниципального образования). Главный принцип формулирования комплексных программ заключается в реализации эффекта взаимодополняемости и взаимной поддержки различных стратегических действий.

Для эффективного управления реализацией Стратегии формируется система мониторин-га ее реализации и оперативного управления изменениями.

Стратегия ориентирована на максимальное развитие межрегионального сотрудничества, в первую очередь с регионами-соседями, а также международных связей. Речь идет, в част-ности, о взаимных поставках продуктов и услуг, кооперации в сферах научно-технической и инновационной деятельности, промышленного производства, переработки сельхозпродук-ции, туризма, транспорта, строительства, сотрудничестве в сфере образования и подготовки специалистов, в оздоровительно-рекреационной и спортивной деятельности, реализации инвестиционных проектов, имеющих большое межрегиональное и международное значение, решении общих проблем социально-экономического развития и пр.

Структура Стратегии в соответствии с логикой ее разработки должна включать:

  • анализ современного состояния дел и тенденций развития отраслей социальной сферы, экономики и инфраструктуры;
  • оценку потенциала развития региона (муниципального образования);
  • анализ системы управления регионом (муниципальным образованием);
  • определение сильных и слабых сторон, возможностей и угроз по основным блокам соци-ально-экономической системы региона (муниципального образования) – SWOT-анализ;
  • формулирование основных проблем, на решении которых необходимо сосредоточить усилия в ходе реализации Стратегии;
  • формирование стратегического видения развития региона (муниципального образования), в том числе определение идеологии, образа будущего, миссии (стратегической цели) и стратегических направлений развития региона (муниципального образования);
  • детальное описание системы реализации Стратегии, включая набор приоритетов и систе-му стратегических действий по реализации каждого стратегического направления, план стратегических мероприятий, систему управления реализацией Стратегии, а также экономи-ко-математическую модель, позволяющую оценить ожидаемые результаты реализации Стра-тегии.

Условия успешной разработки и реализации стратегии

Разработка стратегий развития территорий – это не только требование, идущее от феде-рального уровня управления, но и внутренняя необходимость, определяемая потребностями самих регионов и муниципальных образований. Поэтому необходимыми условиями для ус-пешной разработки и реализации Стратегии являются:

  • согласование отраслевых приоритетов Стратегии с профильными федеральными мини-стерствами и ведомствами;
  • участие бизнеса в разработке Стратегии, в частности, руководства крупнейших предпри-ятий и естественных монополий, работающих на территории региона (муниципального образования), для согласования с корпоративными стратегиями.

Передовой опыт разработки стратегий развития территорий свидетельствует, что админи-страция региона (муниципального образования), выступающая основным заказчиком Стра-тегии, не может ограничиться взаимодействиями только с профильными федеральными ми-нистерствами и ведомствами, естественными монополиями и крупным бизнесом. Разработка Стратегии – не кабинетный, а коммуникативный процесс, в который необходимо вовлечь все значимые субъекты, имеющие и готовые обсуждать собственную позицию по поводу стратегического развития региона или муниципального образования.

Такими качествами «стратегических субъектов», или «стейкхолдеров» развития россий-ских территорий, помимо администраций регионов и муниципальных образований, соответствующих законодательных и представительных органов, федеральных министерств и ведомств, естественных монополий, также обладают:

  • бизнес-сообщество, в том числе инвесторы, промышленные предприятия и малый бизнес;
  • инновационное сообщество, в том числе организации, разрабатывающие и производящие наукоемкую продукцию,
  • малый инновационный бизнес, научная общественность;
  • население территории, выражающее свою позицию через органы территориального общественного самоуправления, общественные организации, а также посредством участия в выборах и референдумах.

Одна из проблем, которая возникает при взаимодействии «стратегических субъектов» развития территории – это согласование региональных, отраслевых и корпоративных стратегий. В процедурном плане можно выделить два типа, или стиля взаимодействия при осуществлении подобных согласований:

  • лоббирование;
  • содержательное обоснование и взаимодействие, опирающееся на согласование стратеги-ческих целей и приоритетов.

Конечно, во взаимодействии региона (муниципального образования) с федеральными ми-нистерствами и ведомствами, естественными монополиями и крупным бизнесом иногда бо-лее эффективно прямое лоббирование. Однако и здесь в большинстве случаев не обойтись без содержательной коммуникации, обосновывающей общность интересов сторон перегово-ров, объективно выступающих в качестве партнеров в поле региональной политики. При этом доля содержательной коммуникации возрастает в той мере, в какой к коммуникациям приходится подключать все более широкий круг «стратегических субъектов» развития тер-ритории.

Формы организации коммуникации между стейкхолдерами при разработке стратегии, практикуемые в настоящее время, можно объединить в три группы. К традиционным фор-мам относятся переговоры, совещания и т.д. К модерируемым формам – семинары, «круглые столы» и т.д. К процессным формам – проектные группы, форсайт [7], организационно-деятельностные игры, а также производные от них формы, и методологически организованные общественные экспертизы [9; 2; 6].

В заключение отметим, что использование методов регионального стратегического пла-нирования и коммуникации стратегических субъектов территории позволяет повысить эф-фективность государственного управления региональным развитием в Российской Федера-ции и создает благоприятные возможности для преодоления существующих и потенциаль-ных проблем и устранения ограничений в их социально-экономическом развитии.

Литература

  1. Балашов В.Г., Ириков В.А., Ларин В.Я. Механизмы, обеспечивающие удвоение темпов экономического роста регионов. – М.: Библиотека Института технологий управления и раз-вития, ООО «Витос», 2004.
  2. Баранов П.В., Сазонов Б.В. Игровая форма развития коммуникации, мышления, дея-тельности (издание второе, переработанное и расширенное). – М.: МНИИПУ, 1989.
  3. Марача В.Г. Региональное стратегирование как метод повышения эффективности госу-дарственного управления региональным развитием в Российской Федерации / Инновации в общественной сфере. Сборник трудов Института системного анализа Российской академии наук. Под ред. Б.В. Сазонова. – М.: УРСС, 2008.
  4. Марача В.Г., Розин В.М. От социального проектирования к консалтингу и снова к социальным проектам? Социальное проектирование в эпоху культурных трансформаций. – М.: ИФРАН, 2008.
  5. На пороге новой регионализации России. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа (2000). – Нижний Новгород, 2001.
  6. Попов С.В. Организационно-деятельностные игры: мышление в «зоне риска»//Кентавр. 1994. – 12.
  7. Процедура разработки форсайта. Материалы Первой международной Интернет-конференции «Процедура разработки форсайта»/Под ред. Н.Я. Калюжновой. – Иркутск: Изд-во Иркутского государственного университета, 2007.
  8. Реформирование управления общественными финансами в Ленинградской области/Под общ. ред. А.А. Васецкого, А.С. Горшкова, З.А. Кучкарова, А.Е. Николаева. – СПб.: Изд-во СЗАГС, 2006.
  9. Щедровицкий Г.П., Котельников С.И. Организационно-деятельностная игра как новая форма организации и метод развития коллективной мыследеятельности/Щедровицкий Г.П. Избранные труды. – М.: Школа культурной политики, 1995.
 
© 2005-2012, Некоммерческий научный Фонд "Институт развития им. Г.П. Щедровицкого"
109004, г. Москва, ул. Станиславского, д. 13, стр. 1., +7 (495) 902-02-17, +7 (965) 359-61-44